走出治理破碎化困境

章节摘录

版权页：   插图：   自主管理原则有四层含义：其一，各级领土单位有特定的事权范围，并拥有自己的公务人员和预算。各级地方领土单位是地方分权的直接受益者，所谓“地方分权”，是指中央政府通过议会立法，将某些原来由中央政府行使的事权及相应的财政资源让渡给某一级地方领土单位。地方自治政府都拥有特定的事权，其范围由议会通过法律规定。其二，领土单位议会由地方民选产生。依据宪法72—1条规定（2003年3月28日增修），确立地方选举人的条件以及通过行使请愿权，要求地方议会在其权限范围内进入决策机关的议事日程。依组织法规定，有关地方领土单位的议案或行政措施可以公民投票的方式送交选民表决。建立特殊领土单位或改变其组织章程，得依法征询所有选举人的意见；有关地方领土单位地理范围的更改也应当征询选举人意见。其三，地方领土单位拥有条例制定权（pouvoirreglementaire）。传统观点认为，单一制的法国与联邦制国家的区别在于，其地方政府既不拥有主权，也没有立法权。然而2003年修订后的宪法72条第3款明确赋予了地方自治政府条例制定权：“依照法律规定的条件，领土单位由选举产生的议会自主管理，并且为行使其权能，拥有条例制定权。”其四，地方领土单位拥有实验权。宪法72条第4款：“根据组织法的规定，地方领土单位或地方组织联合体在必要的情况下可以根据法律或行政法规，在特定时间内实验性地调整其权限，但涉及公共自由或宪法保障权利的实质条件除外。”授予地方政府试验权，是以尊重地方发展的多样性为基础，是对与共和国相联系的地方实施一致性原则的尝试性超越，以使地方政府更具灵活性和适应力，能够因时、因地制定决策和发展战略。 （二）财政自治原则（principe d’autonomie financire） 所谓财政自治原则，是指地方政府拥有财政自主权力，即地方政府辖区内的居民借助权力机关、行政机关等机构，依法自主决定财政预算、财政收入、财政支出和财政管理等公共事务，不受任何个人和团体的非法干预。地方财政自主权力包括财政预算自主、财政收入自主、财政支出自主和财政监督自主四个方面。据此，地方财政自主的权力外延也可以界定为相应的四个方面：（1）地方财政预算自主权，主要是指预算编制、审批和执行层面的自主权；（2）地方财政收入自主权，主要是指地方政府享有的筹集相应收入的自主权力，意在强调地方政府稳定的自主财源；（3）地方财政支出自主权，即在支出的类别、数额以及优先次序上的自主权；（4）地方财政监督自主权，即同级权力机关和政府监督部门对财政部门的监督权。①地方政府运作，必须要以一定独立的财政力量作为依托，它是地方自治的物质基础，财政自治是地方政府自治的重要制度保障和衡量标准。 2003年宪法修正案将领土单位的财政自治正式上升为宪法原则，在第72—2条中，就地方领土单位的财政自治制订了5项具体条款，其中第1款声明“领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”；第2款“地方领土单位可以征收全部或部分的物产税，法律可以授权它们在规定的范围内决定税基和税率”；第3款规定“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入构成其全部收入的决定性部分。组织法确定这一规则实施的条件”；第4款规定了“所有在国家和地方领土单位之间的权力转移应伴随相应资源的转移。由创设或扩张权力造成地方领土单位支出扩大的，要以法律来实现资源的分配”；第5款“法律应该规定均衡的分担机制以促进不同地方领土单位之间的平等”。在法国，财政自治概念还指地方税收优先于国家援助和借贷而在地方收入中占据最重要的位置。宪法规定自有收入必须是构成地方政府全部收入的决定性部分，这有两方面含义：一是限制了国家援助的地位，因为国家援助被视为构成了某种形式的监护；二是提升了地方税收收入的地位。 当然，地方财政自治是相对的而不是绝对的。以法国预算法为例，在以下四种情形中，中央政府可以对地方政府实施预算控制：（1）地方议会在规定期限内未通过预算；（2）地方议会通过的预算未能实现真正的平衡；（3）财政赤字达到一定百分比；（4）某项强制性开支项目未被列入预算。②此外，由于中央集中了大部分财力，地方对其仍有较大的依赖性，中央借此设立许多信贷和补助资金。

内容概要

上官莉娜，1973年12月出生，女，祖籍河南渑池，长于湖北襄阳。武汉大学马克思主义学院副教授、硕士生导师。法学博士（宪法与行政法学专业），公共管理学博士后，法国雷恩政治学院访问学者，现为武汉大学欧洲研究中心兼职研究员。主要从事比较德育、法国地方治理、法国社会文化等问题的研究。近年来在《光明日报（理论版）》、《经济日报（理论版）》、《武汉大学学报（社会科学版）》、《江汉论坛》、《华中科技大学学报（社会科学版）》等重要学术期刊上发表论文三十余篇，其中多篇论文的观点或主要内容被中国人民大学复印报刊资料、《当代社科视野》介绍或转载；主持省部级课题两项，参与教育部哲学社会科学研究重大攻关项目两项以及多项国家社科基金项目的研究工作。

书籍目录

第一章  导论

一、问题意识与研究意义

二、国内外研究现状与进路

三、本书的框架与结构安排

第二章  法国地方政府概述

一、法国中央政府组成

二、双轨制地方政府

三、地方自治的宪政原则

四、法国地方政府改革维度

第三章  法国地方政府改革的背景及动力

一、欧洲一体化与地方治理的兴起

二、地方分权引发的承载压力

三、法国公民社会日趋壮大与成熟

四、法国传统政治心理与文化的影响

第四章  法国地方政府改革的理论渊源

一、法国地方政府治理模式

二、地方政府改革的思想渊源

三、地方政府与整体治理

第五章  法国地方财政制度改革

一、法国地方财政概况

二、法国地方财政困境

三、地方财政改革出路

第六章  重塑“省—大区”关系

一、大区的发展概况

二、省的发展概况

三、“省—大区”的整合

四、中央派驻机构的改革

第七章  法国市镇改革

一、市镇的发展概况

二、市镇的改革方向

三、新的市镇治理工具

第八章  法国市镇联合体

一、市镇联合体的历史回顾

二、市镇联合体的结构及职能

三、市镇联合体治理的基本原则

四、市镇联合体存在的问题及改革策略

第九章  法国地方政府改革的经验——以整体治理为视角

一、地方财政改革——整体治理的切入点

二、国家能力建设——整体治理的前提

三、公民性的彰显——整体治理的保障

四、复合共和——整体治理的愿景

第十章  对我国地方政府改革的启示

一、以财政联邦主义推动中央一地方关系转型

二、从乡镇选举改革入手打造地方自主治理的微观基础

三、以公民需要和市场需求推动地方政府间的撤并与联合

四、适度推动公共产品和服务市场化与民营化改革

附录1  法汉译名对照表

附录2  相关法律法规年表

参考文献

后记

编辑推荐

《走出治理破碎化困境:法国地方政府改革研究》以整体治理为分析框架，从克服地方治理破碎化这一极具现实意义的问题入手，首先进行了基础理论的探讨和分析，介绍了当前法国“大都制“中央政府和“双轨制”地方政府，勾勒出法国政府体制概貌，探讨了法国新一轮地方政府改革的背景、动力及理论渊源。其次对改革的主要内容进行了分析，即法国地方政府自觉回应内外环境变化，以地方财政制度改革为切入点、重塑“省——大区”关系，进行基层市镇政府改革、聚行“市镇联合体”这一新兴的市镇间合作组织形式，提高地方政府公共行动能力、促进地方民主发展。最后阐述了法国新一轮地方政府改革的启示，对我国地方政府改革进行了较为深入的探讨。

作者简介

《走出治理破碎化困境:法国地方政府改革研究》宏观层面分析了全球化尤其是欧洲一体化对法国地方政府传统治理方式的冲击；中观层面分析了法国自1982年以来分权改革对地方“政治一行政”格局产生的影响；微观层面则以实证研究为主，也是《走出治理破碎化困境:法国地方政府改革研究》的重点，即法国地方政府自觉回应内外环境变化，通过建立地方政府间合作机制，进行地方财政制度、选举制度以及组织结构的变革，克服治理破碎化困境，提高公共服务效能，促进地方民主发展。针对新一轮法国地方政府改革的创新性及复杂性，本文拟采用多种方法来开展研究。对基础理论部分将采用演绎和归纳相结合的方法，注重对法国地方政府改革思想的梳理分析；对法国市镇联合体的发展进行历史分析，侧重考察不同阶段的特点，探寻其发展的一般规律，为预测未来的发展奠定基础；全面贯之以交叉研究的方法，综合运用法学、公共管理学、社会学、政治学知识，力争全方位地透视法国地方政府改革的最新动向。

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