《中国式分权与地方政府行为》书评

笔记

此书实际上是作者的博士毕业论文《中国式分权、地方财政模式与公共物品供给》的修订版。此处的笔记还是以论文为主。本书给我的启示主要有三点：1) 解释了为何中央发布的经济增长数字基本上是可信的2) 解释了为何中国能够长期保持极高的经济发展水平3) 解释了为何各个地方的公共福利事业水平如此低下另外本书也促使我产生两方面的兴趣：1) 日本的地方自治体系是怎样的？2) 中央的“西部开发”“科教兴国”“绿色GDP战略”等重大方针政策，是否也作为官员政绩评价标准，逐渐反映在各地官员的升迁动态中？分权是一个世界现象，增长却不是。【摘要】中国的中央政府通过政治的强力集中来控制地方在经济上的预期行为，从而形成中国式分权。【摘要】——那么其他国家的体制呢？作者比较了俄罗斯的情况，不过个人感觉说服力不强，或许这不是本文的重点。我个人更感兴趣日本的情况。基础设置和公共物品的界定中，将财政支出划分为基础设施支出（交通、能源、通讯等）和公共物品支出（环境、卫生、教育、福利等），区分标准为，基础设施直接进入当期生产函数，公共物品直接进入居民的效用函数。【1.4.2】——居民对官员政绩评价不构成影响，导致官员偏向基础投入。——其他民主国家，居民处于信息弱势，但可以通过与其他地方政府的比较来评估自己所处的地区政府的好坏。而中国这种自上而下的评价，同样也要参考其他地区的情况平均比较。充当这种比较参数的自然就是GDP。之所以选用GDP作为标准，主要还是因为这个标准有可操作性，如果标准参数过多，实际上中央政府也会陷入无从入手的状态。与公司的经理不同，中国的官员处于一个全国统一的政治劳动力市场上，只有一个雇主。一旦离开这个政治市场，就很难再找到其他政治集会，这是中央对地方的政治选拔机制的约束力根源。【2.2.2】另外由于地方间竞争，导致各地方政府相互合作的意愿不足。【2.2.2】关于分权与绩效之间的关系，Weingast(2006)将决定地方政府能否成为增长型政府的制度环境总结为五个方面：· 政府间关系和职责的设置· 下级政府的自治程度· 共同市场· 预算硬约束· 权力制度化中央与地方财政关系：1980年划分收入与支出责任，1982年按比例分成，1988年财政包干制，1994年分税制。【3.2.1】虽然地方政府获取的预算外收入很可观，但在沉重的支出负担下，地方政府不得不将其中一（大）部分用于预算内支出。【3.3】——但作者一直强调地方政府并不缺少收入，这两个观点有些矛盾。1987年实行了“官员服务体系”，1995年中央下发县级党政领导班子年度考核文件。表3.4.中国的政治治理：目标责任体系。已有证据显示，中央长期按照相对经济绩效来考核地方馆员，而对社会文化、人口控制等则是基础性要求（一票否决）。附表3.1.中央政府和地方政府支出责任的划分。地方政府原本就偏向于没有扭曲效应的人头税，而中国由于户籍制度等原因，资本的流动性大于劳动力，因而更加明显。表现为地方偏向人头所得税，而对资本税竞相削减。【4.3】外资吸引竞争不仅缓解了中国金融压抑的困境，也给地方政府间竞争提供了对象。而当改变外资的优惠政策提上议事日程时，有必要提供另一个能作为政府间竞争对象的内容，如放松人口管制。【4.5】Tiebout机制：居民会通过选择居住地来显示自己对地方公共物品组合的喜好，而中国人口向东南沿海迁移已经持续了几十年，如果该机制起作用，对有大量劳动力输出的中西部来说，就没有进行人力资本投资的激励。——但为了留住人，不是更应该加大投资吗？——中国人口向外国迁移，也是一种广范围的Tiebout机制。结论：【7】1. 中国式分权重塑了地方政府的行为取向，使其向增长型政府转型。2. 财政分权和政府间竞争是决定地方政府财政支出结构偏向的重要因素。3. 中国式分权并未提高地方政府对公共物品的有效供给。4. 地方政府提供公共物品供给“非不能也，而不为也”。5. 有效的财政激励并不必然增加地方政府的合意性(Accountability)

总结学习贴（自用）

在读过王绍光、周黎安、张军（本书作者的导师）等学者的著作后，作者在本文所首要强调的“中国式分权，即财政/经济分权和政治集中相结合的体制，是中国地方政府（行为模式）转变为竞争型的制度基础和重要推动力，并成为解释中国长期快速经济增长‘奇迹’的深刻原因”，这一观点已并不陌生。正如作者在实证和比较分析（vs.俄罗斯）时指出，仅有分权带来的财政激励并不能保证地方政府为增长而不是寻租而竞争，与之相结合的有效的绩效考核发挥了不可忽视的关键作用，它所带来的政治激励将地方官员的行为引导到增长这个共同的目标上。但是，不论是在先前阅读中，还是在本文中，与具体的财政研究相比，有关政治激励的分析都是主观肯定的，它的有效是预设性的，因而没能解答自己关于这个问题的两个疑惑：一是，人事激励（以绩效考核为核心的政治激励）对于各层级政府官员而言是同样有效的吗？我没有做过这方面的实证研究，但从省级官员的政治行为和在各类媒体中所传达的形象看似乎可以回应这样的观点（暂且认同），但是省级以下呢？这种由上级提拔式的晋升模式所考量的因素就不仅是经济绩效这么简单了。作者在文中也说道针对那种将考核指标复杂化（GDP到绿色GDP）将导致考核引导行为的作用弱化，那么在省级以下考核机制本就不那么简单的情况下，单说因为中国纵向政府体制的同构性，中央对省的人事激励有效，那么也适合于其它相邻层级的推论就不那么具有说服力了。二是，人事激励对于不同地区的政府官员同样有效吗？回到省一层级，考虑到地方发展的初始条件差异巨大，不同地区的省级官员的竞争动力并不相同，这一点作者在第五章也从财政分权的角度也分析过并得到了类似的结论，即与东部地区相比，中部地区并不热衷于参与经济竞争，而西部地区在国家实施西部大开发战略后，受到政策资源的激励而产生了增长型行为，但其竞争对象是有限的，仅限于西部大开发所涵盖的省区。可见，中国不断拉大的地区差异导致不同地区政府官员对于政治激励的敏感性不同，那么，用中国式分权来大一统的解释中国地方政府整体性的行为模式变迁似乎就有了可商榷之处。有关于政治激励的有效性研究需要更为详实的研究资料来说明（甚至是修正）它对敦促地方政府向增长型行为转变的真实影响。本研究的特别之处是研究了中国式分权对于地方政府支出结构的影响，将公共产品的提供引入到分析框架中，解释了地方政府“重基础建设（经济性公共物品）、轻人力资本和公共物品供给（社会性公共物品）”的支出偏向；并进而指出和修正了西方流行观点在中国的不适用性，即分权并不必然导致公共产品供给情况的改善。也正因如此，单靠职能转变和理顺关系并不能改善地方公共服务的提供。另外，作者还研究了反腐败对于地方政府支出结构变化的影响，这是一个通常被国内学者粗化或忽略的问题，抛开价值性评判，作者用实证向我们展示了，地方政府在一系列公共支出中的选择偏好。当反腐败力度加大，地方政府在工程建设类（城市供水、供气、绿化等）的寻租机会减少，相应的重新安排支出结构，基础教育等有利于直接改善社会福利的支出可能会有所增加。最后，预算外收支（包括制度外收支）这个像谜一样的黑箱，吸引人却又无从可知（对我而言），作者在文中指出了不同学者的估算方法和一些不足，并从“有限”的统计资料中，通过计算地方政府预算内收支的缺口，指出地方政府在承担大量支出责任的制度约束下，不得不进行和使用预算外融资来弥补。这一实证研究，虽然受资料限制而相对粗略，但实际意义显著，为国内已有研究注入了新的内容，不再简单评判预算外资金的“罪恶性”。此外，作者和前述学者一道把握了中国财政变迁的历史脉络，打破了地方政府并非财力匮乏的假象，所谓不足应当从其支出结构上去具体分析，这一细化的分析思路显然优于简单争论事权和财力匹配问题。