政府成本理论研究（上卷）

章节摘录

第一章  作为公共管理主体的政府作为公共管理主体的政府，是任何社会必须存在的载体。但是，理论上认为相对于其他任何组织来说最具有公共责任的政府组织，在实际行为活动中并不能让公众满意。无论是封建王权的菲尔麦的君权神授说，还是中国传统的丞相管理朝政制，以及现代西方政体，几乎都不顾及或不关注政府及其行为所应产生的对社会的有益性，而是为维持其统治在各贵族及各政党之间展开斗争。千百年来，政府的各种成本支出不是来自其本身，特别是包括决策管理活动中对社会带来的各种隐性成本的产生，在其执政期间所产生的成本的最终承受者是社会和公众。有时候，政府成本的产生对于政府来说是一种放松，即有可能政府成本越高政府越潇洒，因为其成本的承受者是社会和公众。现代文明的发展和人类社会的进步使人类将可持续发展与现实的经济福利结成一体后，政府的行为、效用及其对社会公众的有益性客观上有了一个模型框架。第一节  政府的产生当今世界上的统治者，要想从亚当的个人统辖权和“父权为一切权力根源”的说法中取得权威，已是不可能的事。从历史上看，最初的政府都是强力和暴力的产物，那时的人们服从政府乃是服从弱肉强食的“丛林法则”，而不是服从其他法则。在古代，官长对于臣民的权力，同父亲对于儿女的权力、丈夫对于妻子的权力、老师对于学生的权力是有很大区别的。由于这些不同的权力有时集中在同一个人身上，如果我们在这些不同的关系下进行考究，就可以帮助我们分清这些权力彼此之间的区别。说到底，政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权力，判处死刑和其他一切较轻刑罚的权力，以及使用共同体的力量来执行法律和保卫国家不受外来侵害的权力，而这一切都只是为了公众福利。一般的，政府的概念被界定为国家机构的组成部分，指的是国家行政机关。实际上“政府”一词的本来意义并非如此。在唐朝，封建社会各种体制已逐渐成熟，国家政权机构的设置、发展确立了负责中枢政务的“三省六部制”。三省是指决策机关的中书省、负责审议的门下省、具体执行的尚书省。三省长官共同行使宰相职权，负责处理国家政务。这些长官们日常办公的地方叫“政事堂”，号称“政府”。“府”是官署的通称，也即百官汇集之处。司马光的《资治通鉴》有：“李林甫领事部尚书，日在政府。”胡三省注云“政府”即“政事堂”，这大概是“政府”一词的最早出处。今天，“政府”一词已由宰相的办公场所演变成国家行政机关的代名词了。无论时空角度如何，政府随着国家的产生而客观存在了。一、自然状态下的“政府”权威、官或政府是社会不断进化发展的产物，并不是天经地义、鸿蒙初开时就有的。17世纪，当欧洲冒险家登陆美洲大陆，在西大湖附近遇到印第安部落时，他们惊奇地发现，与他们所熟悉的欧洲社会结构不同，印第安人的部落是没有权威的，部落里生活资料的分配、劳动技能的传承，仅仅依靠长幼次序循序进行，所有的个体都是群体的组成部分，大家和平共处，自由平等，没有一个绝对的权威，即没有现代人所谓的“官”或“政府”去领导别人。这种现象是由生产力低下、人的活动范围狭小、社会变化缓慢等诸多因素造成的，它反映了人类社会的早期特征之一―自然状态。自然状态是一种完全的自由状态。人们在自然法的范围内，按照他们认为合适的方式，决定他们的行动和处理他们的财产与人身，无须得到任何人的许可或听从任何人的意志。自然状态也是一种原始的平等状态。在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人享有多于别人的权力。很明显，同等和同种的人们生来就享有自然的一切同样的条件，能够运用相同的身心能力，就理所当然的人人平等，不存在从属或受制关系，除非他们全体的主宰以某种方式昭示其意志，将一个人置于另一个人之上，并以明确的委任赋予他不容怀疑的统辖权和主权。为了约束所有的人不侵犯他人的权利，不互相伤害，使大家都遵守旨在维护和平和保卫人类的自然法，需要有人主持公道，需要推选出自身愿意且有德有才的人来行使自然法权。如果没有这种主持公道的人，当某人在无意或有意识地危害公众利益时，就可能得不到公道的处置。纠正和禁止使一个人可以合法地伤害另一个人，即我们称之为惩罚的唯一理由。当罪犯在触犯自然法时，已经表明他违反了理性和公道的生活规则，而理性和公道的规则正是人类约定俗成的为公众的相互安全所设置的人类行为的规范。谁破坏了保障公众不受损害的约束，谁对作为人类来说就是危险的。这样，公众需要的主持公道者纯属是人们按照自己的意志推选出来的，这就是自然状态下产生的政府。但随着社会发展和经济成本的出现，自然状态下产生的政府正逐渐发生全面意义上的退化。二、理性状态下的政府及其特征随着人类社会的演化，政府终于成了战争或其他利益争夺的产物。权欲成了政府产生的瞄准器，自古就有“大丈夫不可一日无权，小丈夫不可一日无钱”的说法。我们把通过各种形式的争夺所产生的政府称为理性状态下产生的政府。理性状态下产生的政府可统归为战争状态下产生的政府。自从阶级出现之后，政权几乎都是依靠战争取得的，有的通过内部权变，有的通过兄弟相残，有的借助内外战争，真可谓“枪杆子里面出政权”。无论取得政权的手段或形式怎样，反正当事者是不惜代价的。从经济成本的角度来看，这比谋求世界上任何事业的风险都要大，但当人们获取政府权力的愿望变成现实时，其成本价值在权力价值面前是非常渺小的，因为“有了政权就有了一切”。由于理性状态下政府的产生可全部归因于广义的“战争”，所以造就了理性状态下产生的政府的特征。1.为维持尽可能长的统治而创造福利短命的政府不仅体现出本身的无能，而且在很大程度上表现为放弃国人或民族利益。中国近代史上就曾出现过“83天小朝廷”的历史。政府为维持尽可能长的统治，就必须替公众或社会创造更多的福利；否则，公众就有可能在饥饿、缺乏自由或因在纵横向之间的福利比较中组织起来推翻政府。当公众起来推翻政府时，说明政府对社会的成本大于其领导社会所创造的福利。2.为充分显示其统治的权威性而镇压各种政治势力由于政府本身是各种政治势力争夺的唯一标志，因此，当某一党派或政治力量战胜其余党派或政治力量时，失败阶级或阶层还要寻找机会卷土重来。执政者如果不去镇压各种反抗自己的政治势力，不仅表现出自身的软弱性或缺乏权威性，还会增大其他势力所造成的应由政府支付的各类成本，甚至还可能丢失统治地位。政府镇压各种政治势力，乃是争夺政府这种特殊资源的继续，也是保持享有这种特殊资源不让其流失的特性。当然，这种镇压也有弹性，例如，诸葛亮所采取的“蛮人治蛮”，就是一种收缩性的镇压。3.为集团福利与社会公众进行利益博弈建立政府的目的是什么？也许从政府或统治者自身的说教中是得不到真实答案的。历史上的不同政府、全世界不同的党派都有自己夺取政权的口号或“宗旨”，似乎别的党派或统治者都没有比其更好的“宗旨”。这使更多的不去参与争夺政权的人们产生一个疑问：所有的统治者都说自己好，究竟谁是最好的统治者？实际上，任何统治者都必须为他所代表的集团谋福利，都不排除背着社会公众做一些违法的事。当不同的团体在为自身的福利展开博弈时，不可避免地要损害公众利益。正由于政府可能背着公众做有损公众利益的事，国家就要从全体民众利益出发，制定一系列法律规定来约束规范政府的行为。三、政府的产生这样，我们可以把政府的产生分为两个阶段，即自然状态下产生的政府和理性状态下产生的政府。无论是自然状态下还是理性状态下的政府，政府的产生其实是一个过程。自然状态下虽然没有相应的制度产生合法的政府，但是它真正所体现的是一种领袖型政府。正如前文所述，“为了约束所有的人不侵犯他人的权利，不互相伤害，使大家都遵守旨在维护和平和保卫人类的自然法，需要有人主持公道，需要推选出自身愿意且有德有才的人来行使自然法权”。这种最原始的政府真正会使领袖人物成为公众的带头人，从公正的角度来说，可能是最完美的政府。其原意是，人们在征服自然或战胜自然的活动中，通过长期的实践发现，有组织的活动更加有利于人类社会实践，更加有利于适应并改造自然，在公众的推举下，产生了领袖并有了政府行为，其实这就是人类活动的本身或者说是人类活动的一个过程。理性状态下所产生的政府也是一个过程，人类社会的进程使他们的活动变得更加复杂起来了，各种势力之间的争夺可能比人们征服自然的争夺更加重要，政府必然从复杂的环境中产生。镇压各种势力本身就是一种你死我活或者把生死置之度外的活动，同时，无论是“为维持尽可能长的统治而创造福利”，还是“为集团福利与社会公众进行利益博弈”，都失去了政府管理半径范围内所有不同群体之间的绝对公平。可以发现，理性状态下所产生的政府也是一个过程，一方面是人类进化的过程，另一方面更是人类产生不公平的过程，这种复杂活动中所产生的政府大多情况下不再是真正意义上的领袖①，他们往往是老板型的政府。第二节  政府功能所谓政府功能，是指政府在国家范围内存在的价值和作用，它并非政府的主观行为，而是社会所需要的。政府功能与政府职能之间是有很大区别的，政府职能是政府组织内部为更好地实现政府功能而设置的工作活动。政府功能是任何社会、任何国家都大体相同的政府价值与作用，是共性；政府职能是不同政府为实现政府功能所确立的一种公共管理体制与机制的混合体。②在洛克看来，人们既然生来就享有自然法的一切权力和利益，那么他就似乎自然地享有一种权力，不但可以保护他的所有物―他的生命、自由和财产不受其他人的损害和侵犯，而且可以裁判和处罚他认为的其他人罪有应得的违法行为。政治社会本身如果不具有保护所有物的权力，从而可以处罚这个社会中一切人的犯罪行为，就不称其为政治社会，也就不能继续存在。然而真正的和唯一的政治社会是，在这个社会中，每一个成员都放弃了这一似乎“自然地享有”的权力，而把法律请求保护的事项交由社会处理。于是每一个别成员的一切私人判决都被排除，社会成了仲裁人，用明确的法规来公正地和同等地对待一切当事人；通过那些由社会授权来执行这些法规的人来判断社会成员之间可能发生的关于权利问题的一切争执，并以法律规定的刑罚来处罚任何成员对社会的犯罪（洛克，1964）。无论是传统社会的政府，还是现代公共管理时代的政府，政府功能大体上是一致的，只是随着现代社会的发展，政府功能逐渐丰富起来了。同时，政府功能在表现形式上也丰富多彩了，随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂，政府的功能不断扩大；随着国家的消亡，政府功能也将消亡（中国大百科全书出版社编辑部，1995）。无论是管辖单一制国家还是联邦制国家，政府功能大都离不开社会治理、国际外交、国家安全、改善公众生活、民族进程等方面。就现代公共管理时①之所以说自然状态下所产生的政府是领袖型的，是因为其最高领导者是人们在实践活动中根据其德行、素养、智慧、才能推举出来的，所有的成员都服气；之所以说非自然状态下产生的政府是老板型的政府，是因为最高领导是通过各种主观因素获得的，在同一管理半径内，他们几乎都是代表某一阶层或者某一群体的利益，其他阶层或者群体并不完全服气他们的领导，而是靠手中的政府管理权约束人们的行为。②很多学者把政府功能与政府职能说成是同样一回事，我们认为这是不对的，两者不能混为一谈。因为政府功能是社会所需要的，政府职能是政府自己所设置的。也许在古代社会政府功能就是政府职能，那是因为政府所面临的社会活动相对单纯，很大程度上属于原始意义的政府，人们只单纯地考虑如何应对或征服自然，不会考虑科学管理以及应对人类自身的各种矛盾问题。代而言，人们可以归纳出现代政府最基本的功能。一、领导社会的功能从纯粹的理论上分析，政府确实是守夜人，它是由全体社会公众委托的“高级打工者”，委托-代理理论其实也适应于政府与社会的关系。政府是组织，更是个大组织，这个组织的主人就是公众。无论是古代还是在现代文明社会里，没有政府是不可思议的。一个庞大纷繁的社会总得由一个领导阶层按照一定的制度来规范。举一个现实而又非常简单的例子。在一个淡水资源非常贫乏的国家或城市，如果没有政府组织有秩序的供水，就可能出现抢水，部分人抢水得利，部分人因抢不到水而被渴死，还有部分人在抢水过程中丧生，等等。再如，在车水马龙、人流如川的城市，一旦没有警察，这个城市简直连一天都维持不下去。①我们把政府的这一功能称为社会的公共权力。因为公民社会的目的原是为了避免并补救自然状态的种种不合适，而这些不合适是由于人人是自己案件的裁判者而必然产生的，于是设置一个明确的权威，当这个社会的成员受到任何损害或发生任何争执的时候，可以向它申诉，而这个社会的每一个成员也必须对它服从。没有这样的权威，现代文明就不可能产生。因此，政府对社会的领导和管理功能是显而易见的。一般的，在和平建设时期，政府领导和管理社会的功能应当体现在社会公共产品总量的增大和人均占有量的分配上。在一个社会公共产品总量短缺匮乏的国家或地区，其政府理所当然地被确定为无能的政府或高成本的政府；而一个将公共产品分配给少数人或贵族阶层的政府，也当然会被确认为腐败的政府。当政府领导和管理社会的功能缺位或错位时，肯定会导致政府的高成本。政府既然是领导社会的组织，理所当然的要有其控制的公共资源实现领导社会的功能，一般来讲，组织领导与配置资源并没有多大区别，前者是从抽象的角度表述的，而后者则是从具体过程中体现的，其实质是一样的，只是在理论界定上表述不同而已。应该说政府领导社会的功能并非政府自己争夺资源，其实是社会的需要，社会需要有组织去代表他们的意志，因为任何工作都需要劳动来体现，因而领导社会的功能本身也是通过劳动来实现的。如果把政府领导社会的功能分解成非常细小并以个人的单独劳动为单位工作时，就会发现这种领导功能的劳动几乎是世界组织①。……

内容概要

何翔舟 博士，教授，浙江工商大学政府成本与绩效评价研究所所长；研究方向为政府成本与绩效。先后主持完成国家自然科学基金项目4项、国家社科基金项目1项、国家软科学项目1项、省（部）级科研项目6项；曾获省级社科优秀成果一等奖1项、二等奖2项、三等奖3项，省级科技进步奖二等奖1项；出版学术著作13部，发表学术论文90余篇。

书籍目录

序前言绪论上篇 作为公共管理主体的政府及其公共活动第一章 作为公共管理主体的政府第一节 政府的产生第二节 政府功能第三节 政府职能第四节 政府手段与效应判断第二章 作为公共管理主体的政府行为第一节 政府经营活动中的变量第二节 判断政府功过必须找到金钥匙第三节 政府行为与政府生命周期第四节 政府寻租机理分析第三章 作为社会的管理基础第一节 政府管理体制第二节 政府管理机制第三节 公共资源配置下篇 政府成本的理论框架第四章 政府成本理论的提出第一节 政府成本研究的“缺位”第二节 政府成本的基本概念第三节 政府成本模型第五章 政府成本因素第一节 政府行为本身是对公共产品的供求第二节 政府决策第三节 公务员第四节 政府高成本运转的主观原因第五节 政府高成本运转的客观原因第六章 关于政府成本周期理论第一节 政府短期成本第二节 政府长期成本第三节 政府长期成本的预测方法第七章 政府规模与政府成本膨胀第一节 政府机构概述第二节 传统中国政府特色第三节 政府机构与政府职能的关系第四节 政府机构职能对政府成本的影响第八章 财政收支与政府成本第一节 财政收入第二节 财政支出第三节 税费收支与政府成本第四节 财政体制与政府成本第九章 公共产品生产与政府成本第一节 政府投资行为第二节 地方政府投资博弈与政府成本第三节 投资倾斜及其政府成本第十章 政府管理与政府成本第一节 经济管理活动中的政府成本第二节 公共管理活动中的社会成本第三节 政府行为与生态环境成本第四节 小政府能够控制行政管理成本第十一章 体制改革与政府成本第一节 政治体制模式决定经济体制第二节 经济模式的选择与政府成本第三节 重塑中国特色的政府管理体制第十二章 政府垄断与政府成本第一节 有形公共产品的成本标准第二节 无形公共产品与有形公共产品机理第三节 无形公共产品政府垄断机理第四节 无形公共产品政府垄断与有形公共产品成本膨胀第五节 改革无形公共产品的政府垄断的制度设想参考文献

编辑推荐

《政府成本理论研究(上卷)》可供各级公务员、公共管理科研人员、高等院校公共管理专业师生以及由从事公共管理事业的人们参考。

作者简介

《政府成本理论研究(上卷)》内容简介：政府既是政府成本的制造者，同时，又是控制政府成本、治理政府成本的主体。对于这样一个对社会与公众来说非常重要的难题，需要社会及公众的不断进步才能解决。 《政府成本理论研究(上卷)》把自然科学中的数学、计算机技术与管理科学中的系统理论、控制理论以及现代公共管理预测学有机地结合起来，从规范的角度分析了政府成本的基本理论、构成要素，解剖其形成原因，并说明政府成本如何控制；从实证分析的角度，讨论了政府成本的不同类型。

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