《维稳的政治逻辑》章节试读

《维稳的政治逻辑》的笔记-第9章 治安责任：守土有责 - 第9章 治安责任：守土有责

社会治安综合治理一票否决制、发展和稳定的关系怎样在干部考核中体现。
1991年12月25日，中央综治委颁布了《关于实行社会治安综合治理一票否决制的规定》。规定列举了八种予以一票否决的情况：……
依照中央综治委所列举的一票否决八种情形，各级党委综治委机构制定了相对更加具体的处罚条件。……
到了乡镇一级，一票否决的条件则更加明晰……[p.237]
自从中央对地方实施一票否决制以来，由中央综治委发出的一票否决书面通知并不多见。仅仅在2000年和2001年，中央综治委在其工作大事记中记录了罕见的几起一票否决的案例。……
不过，一票否决制在地方，特别是基层党委和政府，运用得十分普遍。……[p.238]
……
令人奇怪的是，尽管自从1991年开始中央综治委就一直在推动一票否决制在各地的运行，各个地方也在认认真真地执行中央的决定，但是，我们也发现，最近几年发生的重大群体性事件很少是通过一票否决制来实施上级对下级官员的处罚的。当群体性事件发生之后，那些被问责的地方官员主要还是由上级或同级的组织部门和纪律监察部门做出处理决定的，而不是由综治委牵头，联合其他四个部门，共同实施的。表面上看，党内已经存在着类似于一票否决制那样的处罚制度，用于官员的监督与管理，而一票否决制被摒弃的一个原因可能与党内制度互相重叠有关。
不过，从现有的一票否决的实践来看，社会治安综合治理的责任处罚已经形成了一些自己的特点：
第一，行政级别较高的党委与政府受到处罚的比例要明显低于级别较低的[p.239]机构，越是基层单位被一票否决的可能性越大；
第二，被一票否决的机构既有党委或政府机关，也有事业单位，甚至企业单位也经常被一票否决，这表明，社会治安综合治理的工作扩大了党委监控的范围；
第三，一票否决制主要在政治上处罚单位或机构，取消荣誉称号或剥夺评优争先的资格，而不是用经济的办法来实施处罚，因此，对企事业单位的约束力较小；
第四，对于领导的处罚主要是政治上的，级别越高的领导越是在乎政治上的处罚，而级别越低的官员越是不在乎政治处罚；
第五，对于运用经济手段处罚官员，凡是级别越高的官员，经济处罚对其影响越小，而级别越低的官员越是在乎经济处罚的数额，一票否决的约束力越明显。
不同于干部管理责任制，社会治安综合治理的奖励力度与处罚力度之间存在着非均衡的问题，换句话说，奖励的激励作用要小于惩罚带来的强迫压力。……
自1989年之后，中央一直按照邓小平的解释处理发展与稳定之间的关系，那就是，经济发展是第一位的，而政治稳定是根本性的。但是，这种解释包含着明显的矛盾之处，让人难以捉摸，究竟哪一个更重要。按照官方的解释逻辑，两个目标都是最重要的……
如果说在字面上官方对经济发展与社会稳定孰轻孰重难以辨析的话，那么，在实践中，两者的重要程度就是一目了然的。前文的表9-1[注：2011年江苏省沭阳县乡镇（场）、街道目标体系]清楚地反映了这种目标重要性的差异来了。在100分分值中，只有10分是非经济指标，其他指标都直接或间接地与经济发展有关啊；而社会稳定则不在100分值中，只是作为扣除项而出现，换句话说，社会稳定是作为处罚项而存在的，而不是奖励项。这种指标及其分值的设置很容易让干部在经济发展与社会稳定之间做出判断。在实践中，干部们会把主要精力放在经济发展上，因为它真正决定着自己的政治升迁，而对于社会稳定只满足于达标就行，而不追求被奖励。一句话，由于[p.240]社会治安综合治理的政策没有很好地处理好奖励与处罚的均衡问题，它在被执行的过程中始终面临着动力不足的问题。[p.241]

《维稳的政治逻辑》的笔记-第6章 党的全面领导：纲举目张 - 第6章 党的全面领导：纲举目张

6.3 政治领导的制度性资源：宏观层面
如果我要给一个外星人或者外国人，讲中国的不管是政治、法律、还是行政，恐怕都得在适当的位置不厌其烦地解释一下本章提到的这些或显或潜的制度，作为背景知识：
一，党委制：共产党在每个政府层级上设置了相应的党的分支机构——党委。政府的所有重大决定都是通过上级和同级党委做出的。 p.150
二，干部任命制度：在中国，除了军队之外，所有的干部，不论是党内的还是党外的，也不论是中央的还是地方的，都由党的组织部门任命、管理、选拔和考核。当对干部的任命制度反映了共产党一贯坚持的“党管干部原则”。 p.151
三，党组工作制度：党委是一种对应于行政机构的组织，党委制则是党对政府实施领导与控制的一种制度。它采用一定的制度与程序吸纳行政、事业单位与企业的领导、成为党委的一员，从而实现对这些组织的领导与控制。不过，即便如此，党对行政、事业单位以及企业还是增加了一种新的领导制度——党组制，强化它对这些组织的直接控制与调控。与党委制相比，党组对非党组制的调控与领导更加有力与直接，因为它不像党委制那样遵循着复杂的程序。 p.152
由于党组不是党组织，只是党组织的派出工作机构，因此……它不像党委那样，必须按照严格的程序，选举，或者投票做决定。 p.153
四，归口管理制度为了有效地对政府实施管理与控制，共产党在建国后不久，按行业将政府划分为几个不同的领域……然后针对这些归口，党在内部设立了相应的机构，由同级党委的常委（有的是分管书记）负责。这些工作部与政府的几个机关的行政部门相对应，进行对口管理。
共产党内部的政法委正是归口管理制度的产物。……归口管理制度解释了为什么政法委能够对公检法司机关发号施令。 p.154

《维稳的政治逻辑》的笔记-第10章 综合治理的政治逻辑 - 第10章 综合治理的政治逻辑

终于到了本书最核心的一章。作者谈了以下几个逻辑，也就是各节的标题：
10.1 公共安全政治化
10.2 秩序至上主义
10.3 公安主导
10.4 泛行政化
10.5 选择性地方依赖
10.6 运动式动员
本则笔记只说公共安全政治化。作者认为——
特别值得关注的形式大致包括以下几种：第一，在政策过程的起点阶段，由执政党对社会治安的现状与原因做出政治判断；第二，综合治理的政策议题由执政党（有时由政治领袖）提出，或者执政党利用对人大的领导地位，促使立法机关直接提出议题；第三，除了履行司法审判和政策执行的职能之外，司法机关和行政机关还被赋予了更重要的政治任务——捍卫政治秩序；第四，通过将领导关系植入到行政机关和司法机关之中，执政党主导了政策执行过程；第五，地方强制机关通常将抗议者的行动“贴上”政治标签，从而运用政治手段处理社会冲突事件。[p.247]
先说这“第一”。作者提到——
维稳政治化最常见的形式是，从政治的角度去定义那些社会冲突，将相对激烈的社会冲突归因于各种政治因素。2001年，在社会治安综合治理的纲领性文件中，《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》列举了社会治安恶化的六大原因，其中，前三个原因都与政治有关……[p.247]
党对治安问题所做出的政治判断，极大地影响到社会治安综合治理的政策取向、政策结构与执行方式。……[p.248]
略去第二，看第三——
维稳政治化的第三种表现形式是，执政党促使司法机关与警察机关，将政治任务置于其他机构目标之上。……正是由于政治任务优先于其他组织任务，在社会治安综合治理中，法院的政治化倾向以大量具体的形式表现出来，比较典型的形式包括：办案原则与办案方向由政法委统一部署，如当前法院的工作原则为“调解优先、调诉结合”；法院办案重点密切配合执政党的政策部署，在特定时期，政策部署会有不同的重点，法院受理与审判案件的类型也会随之改变；根据政治需要，特别是维稳的政治需要，法院决定受理或拒绝受理某些案件，如地方党委要求地方法院尽量少受理行政诉讼案件，尽量不受理涉及征地、拆迁、上访等的诉讼请求；最引人注目的方式是，政法委直接介入案件审理，甚至事先为案件审理结果“定调子”。[p.250]
第四点——
维稳的政治化逻辑还表现在，通过在政法系统中安排横向与纵向的政治领导关系，执政党渗透到社会治安综合治理政策执行过程。纵向的领导关系反映在从中央到乡级党委五层结构中，而横向领导关系则通过同级党委对公检法的领导架构得以实施。这种纵横交错的领导关系可以简单地理解为，在宏观上，公检法受到党委的绝对领导，在微观上，它们由中央授权的地方党委直接领导。……
……政治监督的主要做法仍然控制在党内甚至行政系统内部。由党内和行政系统中的监察部门实施的责任追究具有三个特点：第一，责任追究的方向是自上而下的；第二，责任追究的过程是封闭的；第三，责任追究的裁决机构主要是同级党委。[p.251]
第五点是说贴政治标签。作者说虽然“危害国家安全罪”、“妨碍公共安全罪”这样的罪名，其实已经在去政治化了。不过——
……不过，警察机关在定义集体抗议事件的时候，仍然没有放弃政治化的处理方法。对抗议事件实施政治化的处理方法，通常会夸大抗议事件所带来的政治影响，忽视抗议者的正当诉求……
政治化处理集体抗议事件，对政权而言，具有防患于未然的优点，政治秩序因此可以保持异常的稳定。不过，这种处理方式也为政治秩序带来一定的政治风险，因为它的正面作用只有在很苛刻的条件下才能得到保证：……[p.252]
到了下一节的开头，作者才总结这一节说：
综合治理的政治化既是所有维稳逻辑体系的起点也是终点，其他逻辑关系都是建立在这个起点之上，又为了那个终点而发挥作用。如果忽略了这个逻辑[p.252]关系，其他逻辑关系很难理解，也很难成立。[p.253]

《维稳的政治逻辑》的笔记-第10章 综合治理的政治逻辑 - 第10章 综合治理的政治逻辑

10.3 公安主导
……在中国，维稳的政治化与秩序至上主义的逻辑命题，必然产生一个新的逻辑关系，即国家优先强调警察的维稳作用。虽然国家也试图努力让法官和法院发挥更大的作用，但是，“稳定压倒一切”的政治任务使得警察与法官之间无法保持同等重要的地位，强调警察的优先性从根本上讲必须削弱法制的作用。……[p.256]
……
公安机关的主导地位体现在综合治理的制度安排中。在改革的中级阶段，最高人民法院的地位曾经一度呈现上升趋势，最高人民法院院长的政治地位高于公安部长的地位，而这一时期也恰好是中国法制建设的高潮时期。1993年到1998年，最高人民法院时任院长任建新担任中央政法委和综治委书记，而那一时期，公安部部长既不是政法委副书记也不是综治委的副主任。但是，这一政治格局从罗干开始发生变化，公安部的地位越来越高，而最高人民法院的地位越来越低。……
在综合治理的政策过程中，公安机关的主导地位也是毋庸置疑的，特别是在“严打”运动当中，其地位的有限性表现得尤其突出。……[p.257]
后面回顾了前几章做过笔记的内容：行政副职兼任公安局长啊，超级警察权啊什么的。分析原因，说还是跟专政国家的性质有关。而且——
在面对秩序危机的时候，政治精英之所以青睐公安机关的专政职能，是因为“打击”的效率远远高于司法机关的诉讼。……[p.259]

《维稳的政治逻辑》的笔记-第10章 综合治理的政治逻辑 - 第10章 综合治理的政治逻辑

10.2 秩序至上主义
“秩序至上”的逻辑意思是，社会治安综合治理组织在改善社会治安问题时，对整体性的秩序予以优先考虑和维护，而对于个体性的群体和个人放在次要的位置上。秩序至上的逻辑在现实当中的通俗说法，就是“稳定压倒一切”。
按照维稳的重要性，秩序至上的逻辑关系由高到低地包含着四个层次的秩序结构：最重要的秩序是政治秩序，其次是社会秩序，第三是局部或少数群体的秩序，最后是个人权利。[p.532]
然后就讲怎样在文件中体现，又怎样在执法中体现。接下来谈到维稳和维权的矛盾——
如果按照中国政治意识形态的设想，国家秩序与公民权利之间不存在矛盾，它们在根本利益取向上甚至是一致的……然而……[p.254]
公民之所以在有可能导致国家秩序混乱的情况下，依然固执地坚持表达不满，首要的原因还是来自于意识形态对公民的政治承诺。在传统的共产主义意识形态中，“人民”被放到了最重要的政治地位上……
维稳与“维权”之间的现实冲突还来自于另一个自我矛盾的现象。……中国政府花了很大的力气，在“依法治国”方面做了大量的工作。作为法制建设的一个后果，公民权利也在这个过程中得到很大的解放，有关公民权利以及规范政府权力的立法，都取得了长足的进步。国家解放公民自由的努力却带来了一个意想不到的后果……部分权利受损的人行动起来，利用国家法律和政策有关公民保护的条款和精神，向政府表达不满。在表达不满的过程中，政治秩序有时受到挑战。
……[p.255]
维稳与“维权”之间的现实悖论，还由于地方政府的违法而被放大了。……在中央政府与底层民众之间存在着一个巨大的权力真空地带，相对于地方政府而言，中央政府更加看重政治秩序的维护，然而，作为中央政府的代理机构，由于权力监管存在着很大的漏洞，它们往往忽视公民权的问题而随意地行使权力；同时，由于地方政府存在着自己的利益追求，它们经常“理性地”抵制中央的维稳要求而维护地方利益，因为在它们看来，中央的政策主张与自己的利益取向互相冲突。[p.256]

《维稳的政治逻辑》的笔记-第10章 综合治理的政治逻辑 - 第10章 综合治理的政治逻辑

10.4 泛行政化
这是从议行合一和党国合一说起的。略去不表。
10.5 选择性地方依赖
双向的依赖。也不展开。
顺便说一句，提到了一个文件叫《国家大规模群体性事件应急预案》，国务院2005年6月颁布的，可惜网上没有，怀疑是保密。
10.6 运动式动员
跟我想的不一样，这里主要是说发动群众，所以也不说了。

《维稳的政治逻辑》的笔记-第7章 专政与民主：刚柔相济 - 第7章 专政与民主：刚柔相济

7.3 超级警察权及其约束
……尽管在当前的市场经济改革中，国家尝试很多办法，试图规范和制约警察权的行使，但是，警察机构的权力并没有受到真正地[sic.]削弱，相反，在某种程度上，这种权力却被强化了。公安机关传统的三大独有权力——行政拘留权、收容审查权和劳动教养权——实际上都是在改革开放过程中获得的，或者说逐步合法化的。
行政拘留权的法律依据来源于1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》。尽管该条例在1994年5月12日在第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修改，但是，警察机关行政拘留权的行使范围并没有缩小，而且，在2005年8月28日上升为《中华人民共和国治安管理处罚法》之后，警察的这种权力依然巨大。……
与行政拘留权不同，收容审查权没有明确的行政法规予以规定。通常情况下，人们把国务院1980年第50号文件和公安部1985年第56号文件看作是其[p.182]法理依据，它们对权力行使的范围和方式做了简单的规定。……
……劳动教养。……该权利的来源主要出自四部法规：第一部法规是1957年国务院制定的《关于劳动教养的决定》，并在同一年在全国人大常委会上通过；第二部法规是1979年颁布的国务院《关于劳动教养问题的补充规定》；第三部是1982年公安部制定的《劳动教养试行办法》；第四部法规是2002年6月公安部出台的《公安机关办理劳动教养案件规定》。劳动教养权曾经在十年“文革”之中被终止，但是，1978年之后，这项权力被再度恢复。恢复劳动教养权的理由不仅仅是出于治安的考虑，更重要的原因是政治性的。1980年2月26日，《人民日报》发表了题为《继续办好劳动教养》的社论……[p.183]
上述三种权力反映了一个事实，即公安机关在维护治安秩序时，拥有广泛的行政管理权。……警察权之所以演变成一种超级权力，不仅仅因为它管理的范围广泛，更重要的是，相关文件与法规对其权力的界定模糊不清，使得警察机关在行使该项权力的时候会按照自己的逻辑进行解读。这种情况为公安机关扩张权力提供了机会。……
导致警察超级权力的另一个主要原因是，警察机关在行使这些权力的时候，通常免于监督。在相关的文件和法规中，上述第一种和第二种权力没有被要求受到来自公安机关之外的其他机构的约束，尽管劳动教养的权利的行使最终受到检察院的监督，但是，这种监督即使有效也只是一种事后监督。……[p.185]
——作者在这为什么没有提行政诉讼？
公安机关警察权监督的缺失还有深层次的政治原因。过去十年里，由于维稳压力越来越大，国家采取了提升公安机关政治地位的办法，加强党在公安机关中的领导作用，目的是为了提高强制机关的维稳能力。2003年，中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强与改进公安工作的决定》。该决定规定，省、市、县三级地方公安机关的厅（局）长由同级党委常委或政府副职兼任，行政级别高于本级政府的其他职能部门。公安局长高配一级不仅仅使得公安机关地位高于其他行政部门，法院院长和检察院检察长的政治地位也在公安局长之下。这样，公安机关行政首长较高的政治地位，使得公、检、法三个机关相互制约的制度框架经常失去监督的效力。[p.188]
——副市长兼公安局长的渊源。