《信息自由》书评

信息自由权的理念与细节

——《信息自由：多国法律比较》读后一“信息自由”（freedom of information）一词，指的是个人对公共机构所掌控信息的获取权获取信息的权利（right to information，即知情权、信息获取权）。根据《世界人权宣言》第19条的经典表述：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介并且不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由，”它与言论自由一同属于表达自由的范畴。然而，这两层“表达自由”却有着不同的历史际遇：言论自由权早早地被确立为一项基本人权，但信息获取权是否能作为基本人权在国际法上一直有较大争议。不过，近二十年来，信息获取权经历了一场全球化的“革命”浪潮：许多现代国家的宪法都将信息全纳入受保护的权利和自由中，并通过专项立法特别保障信息权，1990年尚仅有13个国家通过了信息权法，而到2008年，这一数字猛增至70个国家，另有20-30个国家在积极审议此类法律（《信息自由》第1页）；许多国际组织，包括联合国和欧洲、美洲、非洲的区域性人权机构，都权威性地承认了信息权作为基本权利的法律地位。因此，在信息自由、开放政府的理念越来越得到普遍认同的今天，如何以体制化的设计将其落实就成了我们非得认真对待不可的问题。托比·曼德尔的《信息自由：多国法律比较》一书，正是一本极有分量的信息权比较法著作，包含的信息量异常丰富。作者担任表达自由领域的著名国际非政府人权组织“第19条组织”的法律项目主任，曾就信息权问题向各类机构提供专家咨询，包括世界银行、联合国和其他非政府组织，积累了丰富的理论与实践经验。本书的体例很清晰，大致是按照“制度功能——运作原理——核心理念——原则——规则（技术）”的逻辑展开。在序言中，作者言简意赅地分析了信息权被广泛认可的原因，除了民主体制和信息技术发展外，信息权制度被普遍接受的原因还源自于一些政治、经济上的实用目标，例如加强社会成员有效参与决策过程的能力、保障政府和民众之间信息对称、监督领导人并反对腐败、帮助个人做出经济上的科学决策、促进有效的商务活动等等。而且，在环境、人权、政治参与权等特定领域的信息公开也有助于其他个人基本权利的实现。书中的第一部分“国际标准与潮流”回顾了权威性的国际声明、 国际法庭和准司法组织的判决，以阐明将信息权当做基本人权的国际法趋势。第二部分“信息权制度的特点”则提出了“最大限度公开”这一信息权法的核心理念，并以国际法律文件为基础归纳出9项相关原则（下文将提及）。此后是对世界各地区14个国家的信息权法的分析，对每个国家的整体情况概述之后，以同一规范模式考察其中诸环节，最后作比较分析，通过审视各国立法对不同问题的处理，指出公认的主题与有分歧的领域，同时着重介绍不同国家采用的某些富有创新性的做法。这是一本“雅俗共赏”的著作。对法学研究者、媒体从业人员和信息公开实务工作者而言，该书提供了大量信息权方面的比较法资料与评论，以及一个信息公开体系的理想模型；对于开放社会抱有热望的普通读者，它也通俗易懂地介绍了信息权制度的发展趋势、核心理念与基本原则，是理想的普及读本。当然，限于篇幅，本文仅对其中的某些核心问题予以评述。二作者将“最大限度公开原则”作为信息自由权立法的核心理念，建立起一项法律推定：公共机构掌控的信息一般均可以被获取，只有属于很小范围内的一些法定信息可以例外（第41页），简而言之，以公开为原则，不公开为例外。这种推定恰恰与保密文化的推定相反，在后者，政府信息的公开视为对个人的一种恩赐，而绝大多数情况下均处于“民可使由之，不可使知之”的状态。这种歧异的根源在于政府功能定位的不同。保密文化是专制政府的遗存，意图通过信息管制达到少数统治阶层自身垄断社会优势资源、实现社会控制的目的；而在现代民主、法治国家，政府信息公开的法理基础发生了根本性的转变，“公共机构不是为自身掌握信息，而是为公众的利益代管信息”（第16页），这一论断是“人民主权”架构下的自然延伸，政府只是受人民委托行使公权力的代表而已，而且使用公共资金才得以运行，那么，作为主权者的人民也便自然保留着对政府信息的知情权，来监督政府是否忠实于这一委托关系。因此，每个人都有获取这种信息的权利，只有通过法律程序清楚界定的例外规则才可以限定这一权利。其后，从“最大限度公开”这一核心理念出发，作者阐释了“第19条组织”在《公众的知情权：信息自由立法的原则》（该文亦为作者所著）中提出的一套原则。这些原则的提炼基础是国际、国内和区域性立法与实践，以及被国际社会认可的普遍原则和法律，试图建立信息权立法的最佳实践标准，具体内容是：（1）公共机构应当承担公布重要信息的义务；（2）公共机构必须积极促进政务公开、破除保密文化；（3）应当立法制定清晰而严密的例外规则，而且必须通过“危害”和“公共利益”的严格检测，危害检测其实是行政法比例原则的具体应用，而有时出于公共利益的特殊需要，免于公开的“例外”信息也需要被公开，是“例外之例外”；（4）为行使信息权提供便利的程序，索取信息的申请应当得到迅速而公正的处理，在申请被拒时应能提供独立的审查；（5）不应使个人因费用过高而放弃索取信息的要求；（6）公共机构的会议应当向公众公开；（7）信息公开优先，与最大限度公开原则相悖的法律法规应当修正或撤销；（8）披露坏事的检举人应当受到良好保护（第44-54页）。它们将“最大限度公开”的理念贯穿于政府信息公开制度运作之始终，并且为评判具体信息权立法是否完善提供了精细的价值标准。三在确定了“最大限度公开”的基本理念与原则之后，剩下的是偏技术化的规则设定，在这点上，各国面临的制度设计问题大体相似，因此一些优良方案具有较强的可移植性。作者在“各国概览”部分中转向了对各国信息权制度的设计的个案探讨，从信息获取权、程序保障、公布信息的义务、例外、申诉、制裁与保护、促进措施等7个环节一一考察其是否符合前述理念和原则的要求，并做出了比较分析。这两部分内容乍一眼看上去稍嫌琐碎，技术性、操作性色彩较强，但却恰恰是本书的精华所在。诚如作者所言，“承认信息权的正当地位是很重要的，但就像其他复杂的人权一样，麻烦在权利的细节”（第204页）。正如产品出厂前的检验工序，只有通过这一整套——也许并不浪漫，但严丝合缝——的逻辑体系检验，理想化的理念和原则才会真正充盈于实然的制度架构之间，否则，任何一个细节的缺失都可能导致信息权沦为空洞的权利。并且，从方法论上看，作者采取比较法研究的方法非常有利于发现“更好的法律”。德国学者茨威格特和克茨在《比较法总论》中尝言：“（比较法）对通过比较获得的结果进行批判性的评价，并以此为基础将不同国家的解决办法的某部分结合起来，提出一个新的、比一切现行的解决办法更加优越的解决办法”。本书“比较分析”部分正体现了这一优势：通过步骤归类，可以发现各国在信息权立法领域面临哪些相似的难题、分别给出何种不同的处理方式，并通过比较，列举出某些较好的立法例作为借鉴。这就使本书的内容形成了富于问题意识、经验理性和解决方法的法律仓库，对探索和推广信息权制度的最优化设计方案具有极高参考价值，而非仅仅是一份各国立法资料的简单汇编。在此仅以“比较分析”中的“例外”一节为例略窥一斑。该部分提及各国立法在设定信息公开例外时所面临的一些共同问题：规定例外的不同方式（列出全面的例外清单或拒绝公开的依据）；保密法与信息权法之间关系的协调；危害的“三要素检测”标准；对某些信息查询的拒绝；若干各国共同的例外规则。该节篇幅不大，却几乎囊括了所有信息公开例外规定的主要问题。而且，在综述和比较各国立法之后，作者往往给出简短而一针见血的评论，比如“不同信息权法中认可的例外规则的确关系到保护合法利益，尽管在许多情况下例外规则的条款都过于宽泛，这在许多法律中都是一个严重的问题”（第194页）；“在现实中，许多保密法并未体现恰当的平衡，这部分是由于起草保密法的时候，信息开放的必要性还没有被认识到，让早先存在的保密规章在信息公开发被采用时仍然有效可能会导致不恰当地保密”（第195页）。这些批评非常切中要害，即使作者并未考察中国的现状，上述评论也完全适用，因为我国《信息公开条例》中“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（通常简称“三安全一稳定”）的例外规则非常宽泛，并且不必经过危害测试，政府易于援引，却几乎不必承担任何不公开的责任；而《保密法》中规定“国民经济和社会发展中的秘密事项”属于国家秘密，这也让众多政府部门有了不公开财政情况的借口。可见，在国际信息权法普遍实践的坐标体系中，一国立法技术的缺陷是极易显现的。四当然，此书也存在一些白璧微瑕。一个遗憾自然是本书没有考察中国，使我们无法领略到作者对于我国尚在完善中的信息权制度的精辟建议。另几点，则可能称得上是“缺陷”了。其一，书名虽是“法律调查”（A legal survey），但大多仅停留在立法考察层面上，对各国立法在实践中的具体适用情形描述不多。制度设计得再周详，也可能在实践中被架空为一纸具文——至少从北大公众参与支持和研究中心发布的政府年度《透明度报告》来看，《信息公开条例》的规定在许多区域只落实了三四成。因此，书中时常出现“这一规定可能产生……的后果”的句式，如此得出的结论无法避免与事实脱节的可能性，说服力急剧削弱。更为重要的是，该书缺乏对各国信息权法变革背景的历史考察，而这正能反映信息权法得以建立的动力机制。在不少情形下，信息权制度的发展并非学界或政府理性建构的结果，而是源自于社会自下而上的普遍诉求，因此变革背景的介绍对后发国家也有着重要的借鉴意义。或许以上批评是种苛求，作者可能受限于精力，无法就上述两点作更深入、细致的考察。不过，作者其实清楚地意识到了法律实施与动力机制的重要性：“人们常说，订立进步的信息权法只是实现信息权的最初级的、某种意义上说也是最容易的一步。本人完全赞同这个观点，在实践中也得到清楚的证明。充分实现信息权要靠政治意志、活跃的市民社会，还要靠民主制的另外一些重要的条件，例如对法治的尊重。好的法律虽不足以产生出信息权，但却是一个必要的前提。”（第205页）因此，一国的信息自由权若要真实、充分，不但依靠良好的立法理念，也不仅仅需要制度设计在细节上的到位，更在于法律实施、公众参与之间细微而活跃的合力。