《公共管理导论（第四版）》章节试读

《公共管理导论（第四版）》的笔记-领导力和人事管理 - 领导力和人事管理

管理包括计划和预算、设定一个方向、组织和人事、团结员工以及控制和解决问题，但领导力是关乎愿景、动力及鼓舞人心……管理涉及系统和流程，而领导力涉及愿景和应对变革。
很难说领导力和管理哪个更重要，但显然两者不同。这些年经常听到各种领导力培训，到现在我也说不清领导力到底是什么。单凭直观想象总会想到一些极具个人魅力的人，尤其是早期成名的那些公益组织领导者。感觉个人魅力这种东西含有很大的先天气质成分，不好培养。但根据OECD的说法：领导力意味着“专注结果的实现、挑战各种假设、学习外来事物、了解环境及其影响、战略性地思考和行动、建立工作的新模式和新途径、形成并交流个人对变革的看法。”从这个角度来讲，领导力基本上是可以习得的。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-政府的角色 - 政府的角色

……世界银行在其1997年的《世界发展报告》中所指出的，“每一个政府的核心使命”都包含了五种基本的职能。它们是（1）确立法律基础；（2）维持稳定的政治环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础建设；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。在所有政府的职能中，我认为最法律是最重要的。依靠警察和军队的强制力确保社会各方面的底线和制度得以落实。保障每个人教育、医疗、基本生活等生存和发展权利；保障经济与社会活动有规则、有底线；保障个人参加政治活动和社会活动权利与义务的落实。在这点上我们国家还有很长的路要走，无论是立法还是执法。
市场可能失灵，但解决市场失灵问题的政府行为也同样可能失灵。市场失灵的概念为政府干预提供了某些指导，但它并没有为政府正当活动提供完整的答案。追求效率的市场会忽视平等、民主、自由等价值，但政府同样也未必能做得好。是否做到以此为标准提供基本公共产品与服务，需要纳税人的监督。而监督政府工作除了简单的信息公开，还要有可参照的判断标准和可参与反馈的渠道。也就是说仅仅知道每年投入在教育、环保、医疗卫生、国防、道路交通等各方面的经费，远不足以起到监督的作用，这些投入的比例是否合理，是否保障了人们的基本生活，也需要有公开的判断标准。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-利害关系人和外部环境 - 利害关系人和外部环境

传统的公共行政模式转变为公共管理的一个重要内容在于，人们在组织控制之外，对组织产生重要影响的事务给予了额外的关注。
关注环境中的机遇与挑战，关注自身与其他组织和公众的关系，不再是某个政治官员的责任，而成为了各政府部门的工作内容，以更开放和专业的姿态处理外部关系。
……一个单纯的服务签约合同仍然是政府掌有控制权，只不过志愿条款向捐赠者授予了所有的自由裁量权，但是在协同治理模式下，“每一个主体不仅具有选择目标实现手段的话语权，而且对目标本身的细节也具有相当的发言权”。
虽然近些年协同治理也进入了政府工作话语体系，但基本上公共管理只是在活动协作的水平。社会组织具有公共政策倡导的功能，从这一活动来讲，社会组织参与政策制定的渠道有限，政策的制定实际上是少数利益集团博弈的结果，遗憾的是，我们往往连都有哪些利益集团在博弈都不清楚，更不用说哪些人的权益有人代言哪些人的权益缺少代言人。如果真的有一天各类人群都有为其代言的利益集团，整个社会有一个大的政策制定网络，每个政策都是各个利益集团博弈后平衡的结果，这种情况下出来的政策一定就是最佳的吗？问责的对象是谁？

《公共管理导论（第四版）》的笔记-新公共管理 - 新公共管理

新公共管理只是一种趋势……· 管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。· 转向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。· 偏好专门化的、精干的、扁平的、自治的组织形式，而不是大规模庞大的、多功能的、等级化的官僚组织。· 用合同或类似合同的关系大规模地取代层级关系。· 更广泛地运用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化、合同外包、内部市场开发等）。· 扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限（它以各种公私合作关系的增强和“混合型”组织的明显增多为特征）。· 主导性价值由普世主义、公平、安全和稳定转向效率与个人主义。
大体来讲，社会组织管理的发展与公共管理的发展趋势有很多相似的地方。比如现在社会组织更加注重结果、绩效，组织发展趋向扁平化，行业越来越细分、跨界合作增多等等。不同的地方在于社会组织不应因追求效率而放弃普世价值。社会组织理应体现和倡导的平等尊重、公正透明、机会均等、赋权增能等价值，这不仅要求社会组织单纯去推动某个社会问题的解决，而是在解决问题的过程中体现出普世价值，不仅对服务对象是这样，对行业、组织内部的人也要如此。
如果公共管理仅仅是通过将私营部门的管理技术移植到公共部门，那将不会取得长远的发展，而应考虑一般管理的功能需要什么，明白公共部门特殊的管理特征是什么，以及引出一个符合公共部门的新管理系统。社会组织管理也是如此。要思考的是什么样的管理模式能够发挥出社会组织动员和整合社会资源、提供服务、构建和增值社会资本、推进公民参与和社会治理、维护公民权益和政策倡导等五大功能，在此基础上参考企业管理模式，提取其中能为我所用的部分，而非一味地照搬。管理方式是否需要调整，要看最终五大功能发挥的程度与效率。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-管制、外包和公共企业 - 管制、外包和公共企业

所有政府组织都被假定是在政治系统的控制下通过某些方法对公众加以负责的，而私人机构则向它们的直接所有者或间接所有者—股东—负责。
不以盈利为目标，又缺乏竞争环境的国有企业，在没有信息公开和公众问责机制的情况下，有什么动力去不断改进效率提高质量？从服务公众、优化资源配置的角度讲，在私营部门有能力提供更高效更优秀的产品和服务的情况下，国有企业或者说公共企业存在的理由是什么？如果是为了防止垄断、保障必需品供给，通过政治或经济管制及政府采购的方式，完全可以解决。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-治理 - 治理

……治理本质上是关于如何指导制度安排，是关于掌舵，即如何组织以及如何制定使组织得以运转的程序，这可以被视为标准的定义。
治理的主体未必一定是政府，但社会治理过程离不开政府。掌舵还是要有政府，不过在决定方向之前需要保障各利益相关方的参与。至于提供服务这种划桨的工作，个人觉得还是交给市场的好。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-责任 - 责任

责任这个词并不好解释，博文斯的界定“行为主体和裁判之间的关系，行为主体有义务去解释和证明自身的行为，而裁判可以质询和判决，之后，行为主体将承担一系列的后果”。按照这一解释，公共管理中，政府部门是行为主体，公民是裁判，而保障裁判质询和判决以及行为主体解释和证明自身行为的责任机制与政治体制直接相关。
我们需要一种新型的关于责任的心智模式，我们需要从一种线性的、等级制的、单一指挥的、主仆式责任的模糊观念转向一种交互的、集体式责任的明晰观念。而且，我们必须同时做好以下两方面的工作：一方面，实现责任重心的从财务责任和公平责任向财务责任、公平责任和绩效责任的转变；另一方面，重新反思责任的内涵。
我们需要高效的政府，但要在保障公正和民主、防止权力滥用的前提下，要在强调市场效率与强调社会民主之间找到平衡。社会管理体系中的多元参与是趋势，但如何找到交互的、集体式责任机制还是个问题。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-财政和绩效管理 - 财政和绩效管理

预算涉及将财政资源转换成人的需要。因此，预算是一系列贴有价格标签的目标。由于资金有限且必须以某种方式来分配，预算也就变成了在各种可能的支出之间进行选择的机制。
我们国家财政是如何决定资金的分配？不同的政府部门间是如何博弈的？如果说历年的预算都是基于上年的数据，那么最初的预算是怎么来的？每年的预算与决算能够体现政府的财政投入，但即便决算与预算一致也并不能够说明投入取得了怎样的效果，更无法体现是否满足了社会需求。
预算编制的主要步骤是：制定——起草预算；授权——立法机关正式批准；执行——预算实施；评估——预算执行得如何。
在英国这类议会制国家中，政府几乎可以完全控制前三个步骤；而在美国这类总统制国家里，由于三权分立的设计，从第一步开始就可能有麻烦。总统和国会均可提出预算，国会没义务一定要接受总统的方案。话说美国政府因国会未批准白宫的预算而关门的事件，最近一次就发生在2013年，刚好是十一当天，所以我的印象还挺深的。再说回我们自己的人民代表大会制度，感觉四个步骤都是政府全权控制的。
近年来我国政府也开展并公布过一些政策评估，比如去年教育部公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中期评估。从公布的内容上看，评估指标重在投入、活动和产出的达标情况，但这一串串数字背后对究竟对学生的发展已经或未来将会产生怎样的改变？学生真的因此成为了自己想要成为的人？社会对教育的认知更好了？对于公共部门而言，我们很难就一些问题达成具体的共识、形成明确的目标。比如，对于我们要培养怎样的人这一问题，我们很难拿出像企业追求利润一样简单明了又有共识的目标。但公众往往也并不需要一个统一的标准，我们需要的指标是能够反映事物发展状况，同时简单易懂又符合人们的感知。比如经济学里的基尼系数，越接近1贫富差距越大，社会越不稳定。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-传统的公共行政模式 - 传统的公共行政模式

科学管理的内容包括：（1）决定工作标准的时间和动作研究；（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；（3）改变职能组织。
泰勒的科学管理不仅对私营部门影响巨大，也对传统的公共行政模式产生了深刻影响。科学管理被认为是提高组织效率的有效方法，直到现在我们都还不断能够听到标准化的声音。这一方法有效的前提是决策有效且具备明确且可分解的执行方案。执行者无需对决策负责，仅完成方案中各个任务的执行过程就可以了。在面对复杂多变的环境时，这一模式很难发挥其效用。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-公共政策 - 公共政策

……运用模型会带来一些问题，因则不能简单地根据所列的清单，而应该真正地去分析发生了什么。政策分析的一个基本问题是：它是艺术还是科学，它是否试图将不可量化的事物量化或是将准理性的东西理性化。模型有可能也会起到作用，但是无法确保可以制定出更好的政策。这些政策模型并不能非常有效地处理政策变革或对未来活动进行预测。
好的模型有助于提升效果和效率，但模型本身也需要不断完善，监测评估就是完善方式之一。
内格尔认为……传统行政的“3E”目标—效率、效能和公平……必须与“3P”相平衡，并以此作为一个更好的目标，即公共参与、可预测性、程序正当性。
公共政策除了提高服务公众的效率，更重要的是要维护社会这个共同体的存在，不会解体。社会成员、阶层间是相关的，而非平行线。从这点上讲，3P更为重要。即便3E的效果不尽人意，保障了3P就能够实现不断改进。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-发展中国家的公共管理 - 发展中国家的公共管理

1997年，世界银行在《世界发展报告》中指出：一个有效的国家对于提供商品与服务——以及各种规则和制度——而言是至关重要的，它可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更愉快的生活。……国家对经济与社会的发展是极为重要的，但国家不是增长的直接提供者，它只是一个合伙人、催化剂和推动者。
社会发展得好不好不只是政策制定的问题，更是国家机构绩效的表现。虽然近代史上发展中国家看到韦伯提出的官僚制的成功，但在学习与实践的过程中，却往往忽视其成功的前提：政治与行政的分离。只有当政治与行政系统达到某种平衡状态时，威尔逊的行政管理理论才会发挥作用。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-电子化政府 - 电子化政府

贝拉米和泰勒认为，信息通信技术在政府的发展经历了三个阶段。第一阶段叫做“自动化”，旨在运用机器来减少已有的、主要基于纸张的工作成本，并把信息仅仅作为一种副产品……第二阶段叫做“信息化”，即从“自动化”转变为“重点强调信息的释放”。……第三个阶段叫做“转型”，即“运用企业流程再造全面重组组织界限以分享信息”。个人理解，从我国政府现在做得大力推动信息公开、不同部门间的数据整合与共享等等工作来看，我们尚处于“信息化”阶段。第三个阶段比较理想化，如果能够实现，这样的政府将以公民在一生中所发生的事件为立足点来提供服务，而非根据部门自身的组织偏好。这将是多么人性化的政府，真正的以人为本！让我联想到某些商铺货品陈列方式的转变，从过去的同类商品陈列在一起，比如生活日用品、食品、电器到如今同一场景内需要的商品陈列在一起，比如搭建一个办公场景，将桌椅、水杯、咖啡机、文具、闹钟、桌面绿植放在一起。这体现的就是从管理者出发转变为从用户角度出发。
一般认为，基于互动的程度可以将电子化政府的发展分为四个阶段：信息阶段……指政府部门和机构为了外部使用者的利益，发布关于它们自己的信息……互动阶段……网站成为双向沟通的工具，允许公民提供有关他们自身的新信息，并收集了诸如电子邮件一样的应用工具……处理阶段……出现了正式的价值交换，如为执照或处罚而进行网上支付……交易阶段……通过政府服务的整合提供公共服务，依据公民的需求提供单一的服务通道，代替了传统的部门架构。交易阶段的电子化政府是实现“转型”的必然。从用户的体验出发，把便利带给用户，困难留给自己。比如开办企业，到一个地方提交所有必要资料后，就ok了。至于后面工商、税务、卫生……需要哪些部门审核处理什么，用户没必要清楚，政府内部搞定就好了。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-结论：公共管理典范 - 结论：公共管理典范

罗兹评论道：“新公共管理”包含着以下核心信条：它关注管理、绩效评估和效率提升，而并非公共政策；它将公共官僚组织分解为基于用户收费相互关联运作的部门；它引入市场机制，通过签约外包来培育竞争；它注重成本削减；它的管理风格体现在强调产出目标、短期签约、经济激励和管理自主性以及其他一些措施上。
基于政治与行政二分法、最佳路径法、官僚制之上的公共行政已过时了，要求管理者实现结果并为此负责的公共管理成为主流。虽然新公共管理本身并非具备完整的理论，甚至没有形成概念上的共识，但不可否认的是它也是公共行政向公共管理转变过程中的重要组成部分。这种转变将对公共服务的运作方式、政府活动范围、责任机制及公共部门的学术研究产生深远影响。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-战略管理 - 战略管理

对战略下定义的人很多，书中概括了战略的4个普遍因素：1.简明、连贯、长期的目标 2.对竞争环境的深刻认识 3.对资源的客观评估 4.有效执行。我却认为这些定义都不足以说明战略的本质，因为即使现实了以上四点也不一定能称之为战略。相比之下，我更喜欢托马斯·谢林的解释。“一个战略是一种行动。它能以对一个人自己最有利的方式来影响其他人的选择，影响其他人对这个人行动的预期。采取这样的行动，一个人在限制了自己行为的同时，也限制了竞争对手的行为。”这一定义并未对战略本身的内容做过多解释，而是从结果进行定义，能够实现这样的效果的行动就是战略。
SWOT分析强调的重点在不同部门是明显不同的。首先，企业具有严密的市场和较弱的政治联系。与此相反的是公共部门和第三部门的组织，它们对市场的界定宽松，并通过权威系统施以限制……其次，企业寻求机遇，而公共部门和第三部门的组织受威胁驱使。
SWOT分析很多NGO都用过，但仔细想来往往还真的是在遇到困难面临挑战的时候才会主动去用它。社会组织对环境、机遇的反应更可能是被动的，更容易对威胁有所反应。这就意味着其战略过程与企业间必然存在差别。

《公共管理导论（第四版）》的笔记-变革的时代 - 变革的时代

公共行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现“结果”，并为此承担责任。
我突然意识到自己所偏爱的一种促进社会问题解决的方式：在具体公益领域中研究出一个所谓的科学的“顶层设计”，让各类组织能够根据自己的情况站位、进而提高整体上这一领域内社会问题解决效果和效率。从本质上讲，这和传统的公共行政的出发点有很多相似的地方。都认为可以设计出一个最佳路径，通过分解执行就能取得效果并提升效率。实际上，现实世界中并不存在最佳路径，只有更适合，而且更适合的路径也是在不断变化发展中。so，每个人、每个组织对自己要做的事情负责，在实践中寻找适合的路径。至于效果与效率，时间会带来优胜劣汰后的选择。