回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設
出版社:商務印書館(香港)有限公司
出版日期:2012-10
ISBN:9789620765025
作者:劉兆佳
内容概要
中大社會學榮休講座教授，擔任特區政府中央政策組首席顧問長達十年
作者简介
Governance and New Regime Building in the Hong Kong SAR since the Handover
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难得是从政府视角看问题。1 香港管治困难的原因四项历史性变动同时发生：从香港殖民地到中国的特别行政区所代表的政治地位和本质的改变，经济结构的急速转型 社会结构尤其是阶级结构的嬗变，个人政治身份认同的变化2 回归后特区的管治以行政机关为主要管治手段依然可以维持不俗的行政管理素质，但政府制定和推行政策有相当难度。中产专业人士对特区管治尤其不满，西方人却一般认为特区管治其实不差。港人对政府的期望与要求持续上升，但政治信任严重不足。3管治问题与新政权的建设香港的管治问题很大程度上来自于中央没有拟定一套建设特区新政权的完整思路，而是偷懒地对香港回归后的情况做了过度乐观的估计：1 高估了香港高层官员的管理能力 2 没有预料到香港回归后的恶劣经济环境（97金融风暴） 3低估了反对派的政治能量和胆色。以及即便是在香港回归后经济和政治局面非常恶劣，但中央在香港回归后的六个年头几乎完全没有改变它的对港政策、没有做出战略意义的改革，从而令新政权更有恩呢管理和方法去达到有效管治。现在的香港行政架构已经过时了。3 新政权的政权“认受性”（合法性）反对派宣扬的只有“一人一票”选举出来的政府才有合法性，其实是倾向于将香港认为是一个“独立政治实体”。可惜的是部分特区领导和官员也认同这样的合法性来源，并不愿意接受香港的高度自治权乃来自于中央授予的基本原则。同时，中央也没有做好准备在合法性问题上与反对派进行论战。4 中央与特首的政治合作关系不恰当的看法：香港特别行政区与中央人民政府应尽量避免接触来往，这样才能体现“高度自治”和有利于争取港人与国际社会对香港的信心。中央怕批评干预港政，对特首支持力度不够；特首也怕被指责主动邀请中央介入香港事务，未主动提醒港人中央在香港事务上的最高权力，过度提升了港人的政治期望。两地官员的沟通始终存在障碍，在很多表态上没有步调一致。5 行政长官的个人威望作者个人并不相信只有普选产生的特首才可以享有高威望，因为这跟港人的务实政治文化不对称。事实上，董建华和曾荫权两位特首在上台时都曾经有过颇高的民望，董建华半年，曾荫权四年，但后来都经过迅速的下降过程。董建华主要是因为在任期间香港经济波动，曾荫权的民意失去则主要是因为政策、举措上的失误、欠周全。基层人士是港府的主要支持者，政府要赢得民望，必须在经济、民生上做出成绩。6领导班子的团结性及政治能力董、曾都倾向于在高层管治团队中平衡各方势力，这样领导班子就存在矛盾和摩擦，不是高度团结的，也就无法发挥较高的政治能力，包括决策、贯彻重大战略、掌握行政机关、有效调配行政资源、动员群众、挫败反对派的进攻、支持特首等等。领导班子不团结，主要是因为人员来源分散因而磨合困难不能相互信任、很多非政治家、与社会联系不紧密等等。同时，香港的公务员在回归后不团结，倾向于英国人灌输的“政治中立”。7 新政权的政治主张和政策纲领新政权没有发展出一套明确的政治主张、政策纲领，因而在反对派高调宣扬“民主”的情况下无力抵抗，无法在道德高地上运用领导能力赢取民心。最根本的原因，是中央和香港政府都没有从“动态”的和“发展”的眼光来看一国两制，让港人认为回归后的香港政府就是保持以前殖民政府的现状，这样的参照是错的，而政府是在自我束缚。董、曾都没有向港人坦率地解释香港所处的经济、社会情况，解释和强调“一国”对香港的意义，而默认一切没有发生变化。但事实上虽然“马照跑”“舞照跳”，但是香港的政治地位、港府的权力来源、和中央的关系都发生了根本的改变。在没有系统、明确的政治主张的情况下，政府相当于是缺乏一个坚定的立场的，自己的行动没有指导，“囿于自身的意识形态”（如“小政府”“放任自由”），无法大胆突破，公务员的思想无法更新，港人也会对比之下觉得殖民政府更好。香港的社会形势和回归时已经有了相当大的变化，港人对政府的要求越来越高，他们感受到了强烈自身危机的情况下，希望政府变得更强势、担起社会的责任。新政权应该把香港的发展和中国的崛起结合起来，让港人借此更新香港和中央的关系，同时抨击反对派无法提出一个有效的“民主发展论”，在全社会形成有效的共识。8 领导班子对政治形势和行政机关的驾驭殖民政府时，决策主要是行政官员，“自下而上”，现在变成了自上而下。主要是因为现在制定政策需要吸取各方意见、特首有提出自己政策的动力以及普通公务员不想承担责任等原因。虽然港府在日常行政管理上一直表现优秀，但是在重大政策制定和落实上却不好。作者在这里针对决策结构上提了几个问题：1 特首与特首之间政策上没有延续性 2 政策委员会人太多、太广泛，没法深入探讨 3专题小组的讨论间隔时间长、次数少 4 领导自己也没有明确的政策目标 5政策局之间互相推诿。另一方面，特首们一直没能和政务官群体（administrative officer）建立紧密互信的合作关系，问责官员和手下的公务员也有许多合作障碍，制约了行政能力。官员问责制的实施在现实中也遇到了很多问题。9 行政权力逐步流失与“弱化”港府的谨小慎微，在自己的权力没被挑战或者侵蚀的时候没有据理力争、积极反抗或者运用《基本法》和“一国两制”方针政策来捍卫自己的权力，让权力慢慢被立法会、法院和媒体侵蚀。不被运用的权力往往被人无视，虽然港府和中央害怕被人说独断专权，领导和公务员在复杂凶险的政治情况下都想“避险”，但是政府必须要有有所作为，来应对立法会、法院和媒体地步步紧逼。10 建制势力政治人才匮乏作者希望更多额建制派人士参与到政府决策之中，但是在维护稳定和安定人心的大前提下，领导特区的人士基本上是除反对派外过去殖民政府所一中的政治人物。中方在回归前自己培养的“政治人才”则大部分处于闲置状态，许多都有了抵触情绪。同时在培育政治人才方面，特区政府需要形成一个管治联盟或者类似“执政党”的系统的出现，让人才在其中得到锤炼。11 公共政策研究不足公共政策其实是政府政治主张的延伸，政府内部欠缺这样的研究机构，和外部的学者的联系又不强，中央政策研究组和实际需要相去甚远。12 管制联盟的组建一个统一、团结、具有共同政治理念、有相当群众基础和战斗力的建制势力尚未形成，迄今为止特区新政权在立法会内还缺乏稳定可靠的大多数译员的支持。很大一部分原因是香港的建制派新旧势力不团结、不断内耗。港府需要重塑香港的的政治秩序，包括政治势力的重组，但是没有中央的支持，特区政府自己没有这个能力。同时中央自己也没有搞明白中共作为国家的执政党与参与管制香港的建制力量的关系。但不管如何，港府需要有魄力明确谁是自己的支持者，谁是自己的对手和敌人然后采取明确的政治态度，否则就会像曾荫权那样谁都不讨好。同时要利用行政机制积极吸纳和扶植人才。13 社会支持基础这部分主要指普罗大众（基层群众和中产阶层的中、下层），基层社会的支持和动员能力，港府自己这方面比较消极，虽然有中央很多工作的支持，但是基础仍然狭隘，香港的地区行政格局也需要与时俱进。14 行政立法关系殖民政府时立法机关从属于行政机关，回归后独立，并且增加了否决行政机关人事和财政的权力，而殖民政府在回归前几年又极大鼓励立法会的审查功能，实际上让《基本法》规定的行政主导体制无法实现，牵制特区政府高层官员去处理其他更重要的工作，降低了行政效率。15 司法机关的政治影响力《基本法》授予香港特区终审权，这在世界上没有先例，赋予了香港司法很大的独立性。香港法院的现实权力比回归前大很多但同时又不太受外界力量制约，对行政权力造成明显挑战。而在司法积极主义的文化影响下，法院也很多时候成为反对派向政府发难的一个工具。16 反对派的挑战香港的反对派不像西方的反对票已经认同了国家体制和政治体制，他们不接受香港政治体制的合法性。同时他们享有很大的社会基础，因为扩大的贫富差距和中产阶级的困难都很多人都对香港社会有很大怨气，再加上反对派更为团结的，在组织上和动员能力上更强。但目前反对派也在衰落，主要是因为越来越多青年激进分子进入，中产阶级害怕民粹主义而退出，反对派的行动越来越缺乏中心组织。17 未来新政权的若干蠡测
精彩短评 (总计5条)
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也许泛民主派会觉得内容十分“左”，但作者指出的问题的确不容忽视 -
因是半学术，所以不是深描，也缺乏例子；但了解情况的人会明白刘兆佳在讲什么。管治问题，社会亦有讨论，只是香港地方小，讨论虽多，但总感觉浅。有意思的是封面，从九龙看港岛，画的却不是中银汇丰IFC那一片人尽皆知的香港封面，而是会展中心往北角方向的那一连串无甚特色的建筑，不知何故。 -
作者基本上是批评港府太谨小慎微，没有系统的政治主张，有基本法赋予的权力不运用，导致立法会法院媒体反对派坐大。 -
错了很多人错的，对了很少人对的 -
指出了特区政府十五年来管治上的很多尖锐的不容回避的问题，相对于他的其他几本著作来说这本可读性和现实意义会强一些。