中国地方政府规模与结构研究

章节摘录

版权页：插图：第一章 　 理论与实践背景  第一节 　 地方治理研究综述  地方治理理论是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的 组成部分，是我国地方政府规模与结构优化研究的重要理论基础。对我国地方政 府规模与结构的优化研究，将以“善治”理念作为终极价值取向，以地方治理理论作为分析框架，从治理分析、合作网络等视角和范畴入手，剖析地方治理体系的核心主体―― 地方政府的公共职能配置，并据此设定不同类型、不同层级地方政府规模与结构的适度性标准，以构建地方政府规模与结构的优化路径，为我国 不同发展水平、不同层次的地方政府提供可资借鉴的改革路径。 一、关键概念的界定  任何一种理论都有其核心的分析单位与基本概念，正如西蒙认为的那样：“在一门学科能够创立原则之前，首先必须具备某些概念 。”①地方治理理论也是如此，它是建立在对地方政府这一概念的严格界定基础之上的，与治理理论和善治理念有着密切联系，同时又不同于地方政府治理。只有厘清了这些基本概念，才能对地方治理理论有全面的把握。 （一）关于地方政府的界定  对地方政府的界定是进行地方治理研究的基础，只有在界定了地方政府这一 基本概念的内在含义与外在边界的基础上才能厘清地方治理理论并展开论述。在 不同的政治制度和国家结构下，地方政府具有不同的内涵。在单一制的英国，地方政府是指那些对所在地域进行直接治理的政府，即基层政府；在联邦制的美国，它既包括联邦成员单位的分支机构县、市、乡、镇，也包括学区、特别区等 特殊目的的政府；在中国，它是中央政府的对称。 《国际社会百科全书》 所指的地方政府是基层政府，即“地方政府大致可定义为，在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政 策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构中，地方政府处于最低层，顶端是全 国政府，中间政府（州、地区、省）占据中间一层。”据此，地方政府是与全国 政府、中间政府相对而言的最低层政府。 《新时代百科全书》 把“地方政府”作为与“城市政府”相区别的词语，分 列两个词条，强调“地方政府”一词包括城市政府以外的地方行政单位和州（省）。据此，地方政府包括除全国政府以外的所有层级的政府。而“城市政府”则作为一种特殊的“地方政府”被专门加以讨论。 《美利坚百科全书》 认为，“地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机 构；在联邦制国家，是联邦成员政府的分支机构。”据此，联邦制国家的成员政 府（如美国的州）不属于地方政府的范围。美国的公共管理学著作普遍持这种观点。在美国学者看来，所有的地方政府都有一个宪法上规定的地位，它们是“州 政府的创造物”。归结起来，美国的地方政府可以定义为：为满足不同利益群体 的共同需求而产生、履行各种不同类型的服务、为数众多的地方单位。 《布莱克维尔政治学百科全书》认为，地方政府是“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构，经过长期的历史发展，在一国政治机构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多责任 。” 法国的 《拉鲁斯百科全书》 没有“地方政府”这一词条，只有“领土行政单 位”这一词条。在这一词条下，作者认为：“领土行政单位这一术语，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。”显然，该词条的作者，并不认为联邦国家的成员单位州与单一制国家的地方行政单位有何区别，两者都是“领土行政单位”。 中国学者在“地方政府”这一术语所指的范围上，存在着类似的歧见。 《辞海》 认为“地方政府是中央政府的对称，是设置在地方各级行政区域内 负责行政工作的国家机关。”在这里，它一方面把地方政府定义为地方国家行政机关，另一方面则把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府。 丘晓主编的《政治学词典》 对此则有不同看法，在解释“地方政府”一词时，明确指出：“在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州（邦）政府都不是地方政府。如美国，其地方政府是指州政府以下的各级政府 。” 《中外政治制度大辞典》 认为：“地方政府有广义与狭义两种解释。广义的地 方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即 基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这 为区域政府的 。” 徐勇、高秉雄在其所著的 《地方政府学》 一书中结合中外政治制度的具体安排重新定义了地方政府。他们认为，地方政府是中央政府为治理国家一部分地域 或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。此外，该书还对其组成单位作了重 新说明，认为地方政府的组成仅限于地方权力（议决或立法）机关与地方权力执行机关（行政机关），其他任何机关如司法机关不属于地方政府。 归结中外学者的不同见解，对“地方政府”这一术语所指的范围，实际上可分为三种情况：第一种见解认为，地方政府仅指我们通常所称的基层政府；第二种见解认为，地方政府包括单一制国中除中央政府以外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府；第三种见解认为，联邦成员政府也属地方政府范围。除此以外，不同的认识还表现在地方政府是否即指地方行政机关或地方权力（议 决或立法）机关与地方权力执行机关（行政机关），领土行政单位与地方行政单 位是否有区别。在对中外学者有关“地方政府”的不同见解进行梳理的基础上，我们认为，地方政府是中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务 而设置的政府单位，具有权力的非主权性、治理的局部性、管辖的有限性等一些 特征。我们在这里使用的地方政府概念是指“大政府”，即广义的政府概念，是由一切国家机关构成的整个政权，不仅包括了我们通常所说的狭义的行政机关，更包括了与之相对应的立法机关、司法机关等。这是由我国历史传统和政治体制所决定的，从历史上看，我国长期封建历史传统中政府职能并没有明确的分工，几乎所有的政府职能都是杂糅在一起的，政府总揽了所有的国家事务，大政府在我国有着深厚的历史根基。从现实来看，依据 2006 年颁布实施的 《中华人民共 和国公务员法》，“公务员是指依法履行国家公职、纳入国家行政编制、由国家财 政负担工资福利的工作人员”，这不仅包括了行政机关的工作人员，还包括了党、政协机关等其他机构的工作人员。从逻辑上讲，这类机关都应当被纳入广义政府 的范畴中来。基于“大政府”概念基础之上的政府规模和政府结构，相对于狭义 政府来讲，其在涵盖范围、内在特征和外在表现上都具有一定的复杂性 。 （二）治理与善治  治理与善治是两个紧密联系但又不完全相同的概念，要理解善治首先必须把 握治理的基本内涵。根据 《高级汉语大词典》 的解释，“治理”包含两种含义：一是整治调理，二是整修、改造。这种解释与我们所探讨的“治理”的含义相去 甚远。英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。但是，自从 20 世纪 90 年代以来，西方政治学和经济学赋予“governance”以新的含义，不仅涵盖的范围超出了传统的经典意义，而且其含义也与“government”相去甚远。我国学者毛寿龙认为：“英语词汇中‘governance’ 既不是统治（rule），也不是指行政（administration）和管理（management），而是指政府对公共事务进行治理，它 ‘掌舵’而不‘划桨’，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚 制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因 此可译为‘治理’”。治理理论的创始人之一詹姆斯•Z. 罗西瑙（J• N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和 《21 世纪的治理》 中将“治理”定义为一系 列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。全球治理委员会在 1995 年发表了一份 题为 《我们的全球伙伴关系》 的研究报告，对治理的界定具有很大的代表性和权 威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符 合其利益的非正式的制度安排。 因此，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民 的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的主体是多元的，并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理的目的不是以政府为中心，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的工具”；治理主要是通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；治理是个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的。 杰索普认为，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”①针对存在着治理 失灵的可能性这一问题，不少学者提出了“善治”或“良好的治理”（good governance）理论，治理失灵是与“良好的治理”相对应的一个名词，善治理论 是对治理理论的完善。善治当然要追求效率地、经济地、协调地管理公共事务，但它的核心价值是社会公平，治理的最终目标和最高境界是实现“善治”。概括 地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是 政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是 两者的最佳状态 。②政府善治指的是政府与公民合作管理公共事务，并能达到最 佳治理状态的一种政府管理模式。国内外学者对于善治的构成要素观点各异，但 综合起来讲，善治的基本要素被归纳为以下 6 个方面：合法性（legitimacy）、透 明性（transparency ）、责任性（accountability ）、法治（rule of law ）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）。很显然，“善治”比“善政”拥有更 多的民主要素和灵活要素，对公民的权利和地位也给予更多的重视 。（三）地方治理与地方政府治理  治理是一种比统治更宽泛的现象，它是由共同目标支持的活动，目标本身可 能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警察的力量 迫使人们服从。在各国政府公共管理领域，治理正在被越来越广泛地应用，地方 治理作为一个重要的领域也越来越为人们所重视。英国的罗茨把治理的用法归纳 为以下 6 种：① 作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；② 作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和 监督企业运行的组织体制；③ 作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机 制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务中来；④ 作为善治的治理，它指的 是强调效率、法治、责任的并且被审计监督的公共服务体系；⑤ 作为社会-控制 论系统的治理，它指的是政府与社会、公共部门与自愿部门及私人部门之间的合作与互动；⑥ 作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与合作基础上的自主 而且自我管理的网络 。①  英国著名学者威廉•L.米勒、马尔科姆•迪克森和格雷•斯托克认为，地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等 。”② 孙柏瑛教授在总结了西方学者的 一些具有代表性的观点后认为，地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与 发展过程。理想的地方治理模式包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结 构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和挑战，视野始终放在地方的战略发展前景上。”③ 可见，地方治理的主体是多元的，不仅仅指地方政府，还包括非政府组织和其他社会组织；地方治理的内容是广泛的，不仅仅包括地方地域内的政治经济事务，还包括教育、卫生等其他社会事务；地 方治理的结构是多维度的，不仅仅包括完善的组织结构安排，还包括动态的运行 机制、公众参与等。 目前学界对“地方治理”与“地方政府治理”鲜有进行明确区分的，有的甚至将“地方政府治理”等同于“地方治理”。地方政府治理相对于地方治理来讲，其范围和研究视角则更为狭窄一些。“地方治理”的范畴更大些，其主体包括除地方政府外的第三部门、私人组织等，强调多主体的合作对地方公共事务的治理；而“地方政府治理”主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战，如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好地处理地方公共事务，促进整个地方治理的发展的过程。当然，在中国目前仍主要以地方政府为治理中心的状况下，地方治理主要是指地方政府的治理。 二、理论基础的阐释  当代地方治理的理论和实践于 20 世纪 80 年代初中期发源于西方发达国家，因而地方治理带有十分明显的西方社会话语特征。尤为重要的是，在西方国家，过去 20 多年来，许多前沿理论被应用于地方政府或地方治理的研究，成为地方治理的理论基础。因此，对我们而言，要真正实现将此前沿理论用于深化我国地方制度研究、指导地方治理实践，有必要首先对这些理论进行分析、梳理。概括而言，有关地方治理的理论，主要有以下三种。 （一）实力-依赖关系论  实力-依赖关系论（power-dependence in central-local relations）的代表人物 是英国的罗兹（Rhodes），该理论试图对英国中央与地方的关系进行理论阐释，被作为地方治理的理论之一。 实力-依赖关系论假定，中央与地方都有办法对付另一方及其他组织。但这里 的办法是指宪法、法律、组织、财政以外的各种对策，如政治、信息、执行任务等方面的对策。无论是中央还是地方，都试图调动其所掌握的资源使其影响最大化，并将对对方的依赖降到最小，但没有一方能够完全掌握实现其目标所需的宪法、法 律、组织、财政、政治、信息资源。因此，尽管有个别的政府可能按科层结构组织 外，大多数的政府组织都是以相互依赖为特征的，资源交换是相互依赖的结果。 罗兹试图将中央与地方的关系从宏观、中观和微观三个层面进行分析，并特 别指出，随着社会复杂性的加强，对社会政治的治理，已由一个自我管理自我组织的互动系统所主导，它既非市场，也非国家，但与以上两者存在着互补的关系，这个互动系统就是“政策网络”。政策网络依政策领域的不同而有所不同。 罗兹认为，权力可能会在某些集合体中集中，但国家的变异结构产生了相互依赖，其潜在的权力并不能总是被动员。这种分析模式暗示，中央政府受到比过 去更复杂的限制。这些限制有内在和外在两方面：在内部，中央政府受到自身部 门化和协调其他组织能力的限制；在外部，中央政府要依赖其他组织实施其政策。因此，中央政府不能直接对其他组织发号施令，或将自身的意志强加于下级政府。为取得政策目标，中央政府必须通过广泛的政策网络起作用，其中包括地方政府的作用，否则将不可避免地产生政策混乱。

书籍目录

总序
导论
第一篇 基础理论
第一章 理论与实践背景
第一节 地方治理研究综述
第二节 政府规模与结构研究综述
第三节 中国地方政府规模与结构的历史回顾
第二章 基本概念与基础理论
第一节 基本概念界定
第二节 地方政府规模与结构的影响因素
第三章 组织整合理论与地方政府规模
第一节 理论工具——组织整合理论
第二节 组织整合类型与地方政府规模
第四章 政府结构变革——公平与效率的平衡
第一节 政府结构变革主旨
第二节 我国政府结构变革的构想
第三节 服务型政府结构：公平与效率的平衡
第五章 国外地方政府的改革实践
第一节 国外地方政府改革的背景：一般性的描述
第二节 西方发达国家地方政府改革概况
第三节 北欧四国的地方政府改革
第四节 新西兰、澳大利亚的地方政府改革
第五节 日本的地方政府改革
第六节 国外经验对我国地方政府大部制改革推进的启示
第六章 中国封建时代地方政府的规模与结构
第一节 中国封建社会初期——秦汉魏晋南北朝时期
第二节 中国封建社会中期——隋唐宋时期
第三节 中国封建社会后期——元明清时期
第四节 中国封建社会地方政府规模与结构评价
第二篇 模型与方法
第七章 中国地方政府规模的分析模式
第一节 地方政府规模的测度指标
第二节 地方政府规模的测度模型及方法
第八章 中国地方政府结构的分析模式
第一节 地方政府职能与结构分析
第二节 地方政府组织结构现状分析
第三节 编制管理的科学化与法制化分析
第三篇 地方政府规模：财政、人力、职能规模的视角
第九章 省级政府规模测度与评价
第一节 省级政府规模及影响因素测度数据
第二节 省级政府规模综合测度及特征分析
第三节 省级政府规模的影响因素实证分析
第十章 中心城市政府规模测度与评价
第一节 中心城市政府规模及其影响因素测度数据
第二节 中心城市政府规模综合测度及特征分析
第三节 中心城市政府规模的影响因素实证分析
第十一章 县级行政区政府规模测度：以湖北省与广东省为例
第一节 湖北省84个县级行政区政府规模数据及评价
第二节 广东省工02个县级行政区政府规模数据及评价
第三节 湖北省与广东省县级行政区政府规模数据聚类分析
第四节 湖北省与广东省县级行政区政府规模影响因素分析
第四篇 地方政府结构优化的案例分析
第十二章 省管县视角下的县域扩权个案分析——以河南省邓州市、河北省大名县为例
第一节 省管县的实施背景、路径及模式选择
第二节 河南省邓州市“强县扩权”改革分析
第三节 大名县“弱县扩权”分析
第四节 突破弱县扩权的瓶颈：思考及对策
第十三章 武汉城市圈区域整合个案分析
第一节 武汉城市圈“两型社会”综合配套改革概况
第二节 “区城整合”视野下的武汉城市圈“两型社会”综合配套改革
第三节 武汉城市圈“两型社会”综合配套改革的政策建议
第十四章 深圳大部门制改革个案分析
第一节 深圳市试水大部制改革
第二节 深圳市大部制改革的新阶段
第三节 解读深圳市2009年政府机构改革
结束语
参考文献
附录 案例分析——中国封建社会的县政权标本：河南省内乡县衙
第一节 内乡县政府概况及政权组织
第二节 内乡县政府的基本职能与运作机制
第三节 中国封建社会基层政权规模与结构的评价
后记

编辑推荐

《中国地方政府规模与结构研究》适合公共管理、经济学等领域的研究者，高等学校相关专业教师和研究生，以及政府相关部门人员阅读与参考。

作者简介

《中国地方政府规模与结构研究》共14章，分为4篇，分别为“基础理论”、“模型与方法”、“地方政府规模：财政、人力、职能规模的视角”、“地方政府结构优化的案例分析”。全书以“善治”理念作为终极价值取向，坚持宏观角度与微观角度相结合、理论探讨与对策研究相结合、分类研究与分层研究相结合，联系我国行政管理体制改革的最新走向，对我国地方政府规模与结构现状进行了纵横两个维度的分析。在纵向维度上，分层分析政府规模的内生决定因素；在横向维度上，分类分析每一层级政府的规模特征，并就优化各层级、各类型地方政府的规模与结构，节约和控制行政成本、提高行政效率与治理绩效提出了相应的政策建议。

图书封面

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