迈向国际法治

章节摘录

　　第一章　20世纪90年代和平行动的范围和局限　　在联合国采取的各类行动中，和平行动最受人关注，这在20世纪90年代尤为如此。在此期间，和平行动成为处理局部冲突、应对人道主义危机和与之相关的大规模侵犯人权现象的主要手段。冷战结束以后，和平行动多种多样，措施广泛复杂，吸引了公众的目光。但是，无论90年代的和平行动在质和量上发生了多么巨大的变化，我们都不应该对其感到过分高兴。之所以要保持清醒，是出于两个原因：一是同满足各自国家利益的需要而分配的资源相比，主要大国在和平行动方面的资源配置相对较小；二是和平行动的结果成败参半。　　一、和平行动从量变到质变　　与过去相比，20世纪90年代的和平行动在质和量两方面具有显著的不同。对国际社会而言，这些和平行动的难度是非常大的。　　和平行动的量变　　最能体现90年代和平行动在量上的演变的，是两组数字：和平行动的数量及其调动的资源（尤其是财力和人力资源）。　　和平行动的数量　　1991至2001年间，共进行了三十余起和平行动。与1948至1988年间的13起相比，这一数字是非常大的。这些和平行动在全球部署的地域范围也令人印象深刻：非洲14起，欧洲9起，美洲6起，亚洲4起。在20世纪的最后10年，活动最为密集的恐怕是1991至1995年底。在此期间，共启动了16起和平行动，其中许多是最为复杂的行动。虽然1995至1998年间的行动数量减少了，但是，维持和平依然是联合国最活跃的职能。在此期间，共采取了11起行动。1999年以后，随着在科索沃、东帝汶、塞拉利昂和刚果部署大规模的和平行动，行动数量再次大幅增加。　　动用的资源　　随着和平行动数量的增加，国际社会对其投入的财力和人力资源也随之增长，这一点并不令人感到意外。　　在财力方面，联合国成员国（尤其是最有影响力的国家）通过对联合国系统的捐助，承担了和平行动不断攀升的开支。1991至2000年间，和平行动的支出总额相当于1948至1990年间维和行动总支出的近10倍，高达199亿美元。这些支出远远高于联合国的正常预算。但在90年代整个联合国系统在和平行动上的总支出中，这还只是很小的一部分。除此项开支外，还必须加上人道主义、重建和其他恢复经济所需的支出——这些费用最终由联合国成员国通过向与联合国实行预算单列的国际组织，如联合国难民事务高级专员（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）、世界卫生组织（World Health Orgnisation，WHO）、世界粮食计划署（World Food Programme，wFP）、联合国儿童基金（United Nations Children's Fund，UNICEF）和世界银行（World Bank），提供财政贡献来支付。　　联合国成员国还为另外两类措施直接提供资金，以此承担与和平行动相关的追加费用：国际人道主义干预及其他与和平行动相关的费用。　　90年代，国际干预同过去相比发生了重大变化，体现了国际社会希望参与，甚或可能使用武力，以解决人道主义危机的意愿。经联合国安理会授权后（除1999年春有争议的科索沃干预行动之外），国际干预行动通常由一国或国家集团领导并具体指挥（大多是安理会常任理事国）。在索马里、海地、波黑、科索沃和东帝汶进行的干预行动，对牵头实施的国家来说耗资巨大。为了协调国际干预行动的各个方面，在索马里实施了恢复希望行动和联合国特遣部队的国际干预行动。在1992年12月至1993年5月间，其军事方面的行动耗费美国十多亿美元。在海地，美国领导下的干预行动在1994年9月至1995年3月间，耗费了美国纳税人20亿美元。在波黑，北约领导下的多国执行部队在1995年12月至1996年年底之间，耗费有关参与国50亿美元。1999年春，在科索沃进行的空中行动耗资近40亿美元，均由北约——主要是美国——承担。在东帝汶，澳大利亚支付了东帝汶国际部队的大部分费用——该项行动为成立联合国东帝汶过渡行政当局开辟了道路。　　与和平行动相关、由成员国直接承担的其他各类费用也相当可观。例如，美国在海地为人道主义行动、重建、难民等其他事项的支出高达10亿多美元。在巴尔干地区，数十万波斯尼亚人逃往邻国，这些邻国家为此支付了大量的费用。在欧洲，波斯尼亚难民达70万人，德国接收了近乎一半。1992至2000年间的难民事务总支出近100亿美元。虽然在理论上，这是波黑自己的问题，但实际上，据估计，国际社会（尤其是欧盟）为重建波斯尼亚经济最终支付了大约600亿美元。科索沃的情况也是如此，欧盟注定要为科索沃重建的大部分费用买单。　　投入和平行动的人力资源数量也表明，国际社会在90年代对和平行动情有独钟，对和平行动的投入是空前的。1991至2000年间，在和平行动的框架下，共部署了约40万名军事和文职人员。由于一线人员众多，因此难免出现了意外死亡。在此期间，共有九百余名联合国人员丧生，其中达到高峰的年份是1992年（60人）、1993年（252人）、1994年（167人）和1995年（123人），有好几个国家付出了非常高昂的代价。与此相比，在1948至1990年的四十余年间，部署在一线的人员中有850人丧生。　　除了派遣军人参加维和行动之外，联合国成员国——尤其是美国、法国和英国——也向领导人道主义干预的国际部队派出了大量的人员。在高峰时期，部署在索马里的联合国特遣部队达3.7万人，其中2.8万人来自美国。在海地的多国部队最初为2.1万人，主要由美军组成。在波黑，1995年12月以多国执行部队为名部署了近6万名军人；一年后，即：1996年底，稳定部队成立，部署了3.6万名军人，其中北约部队3万人，非北约部队6000人。美、法、英三国是上述行动的主要参与者。科索沃也得益于类似的情况：1999年6月成立的驻科索沃部队，其鼎盛时期多达5万名军人，主要来自美、法、英三国，其次则来自其他北约和非北约国家。　　和平行动的质变　　冷战结束后的和平行动，继续履行着最初为维和行动而设想的职责。派遣调停部队、监督停火、维持缓冲区等行动继续进行。这些行动中，有的开始于冷战期间，但尚未结束；有的则是在新设立的和平行动的框架下进行的。不过，在90年代，和平行动也经历了质的变化，这些变化极大地改变了和平行动的概念和实施。在有和平行动干预的危机中，上述变化意味着必须在这些危机的三个不同阶段采取措施：在冲突爆发之前、在局部冲突和人道主义危机发生的过程当中、在危机结束之后。这些措施主要涉及：预防（冲突爆发之前）、提供人道主义援助并执行和平——包括使用武力和制裁（冲突发生当中）、建设和平（冲突结束之后）。　　冲突预防　　联合国并不是等到20世纪90年代才认识到冲突预防的重要性。《联合国宪章》早就涉及了预防性外交这一主题。60年代初，联合国秘书长达格‘哈马合尔德（Dag Hammarskjold）。即主张，应该把预防性行动视为维持国际和平的主要手段之一。但是总体上看，直到布特罗斯·布特罗斯-加利担任秘书长并在1992年发表《和平议程》（An Agellda for Peace）的时候，预防性行动才开始得到更多的重视。联合国针对国家之间和国家内部的争端而部署部队，第一次被视为国际外交与和平行动的重要内容。随后不久，在和平行动框架下进行预防性军事部署就变成了现实。1993年在前马其顿共和国部署维和人员，便成为一件前所未有的新举措。　　人道主义援助、执行和平与进行制裁　　在发生局部冲突和人道主义危机时，下面几项倡议成为和平行动的首选：实施人道主义援助，把实施人道主义援助和执行和平结合起来，进行制裁。与过去相比，这几项措施给和平行动带来了重要的变化。　　进行和平行动的目的是十分明确的，就是提供人道主义援助（派遣调停部队不再是主要的考虑），包括向受害者提供食品和庇护所、恢复水和电等的基本供应。在大多数情况下，在开展此类援助行动的同时，战争仍在继续。这使得和平行动成为集人道主义援助与执行和平为一体的奇怪的组合。由于交战一方或多方常常阻挠联合国提供食品，因此，联合国最初不得不同各方谈判，以提供人道主义援助。但是，随着时间的推移，当通过谈判达不到联合国所期望的结果的时候，要求援引《联合国宪章》第七章、确保人道主义援助惠及有关受害者的诱惑便不断增加了。最终，允许使用武力以保护救援人员、确保向平民提供服务，成为最后可以使用的手段。联合国在索马里和波黑的行动即是例证。　　和平行动中的强制执行，经常与那些预计会使用武力的人道主义干预紧密联系在一起。此类人道主义干预行动以缓解人道主义危机为主要目的，是在和平行动部署之前进行的。例如，1994年9月在海地进行的维护民主行动、1999年3月在科索沃进行的联合部队行动以及。1999年9月在东帝汶部署的东帝汶国际部队，就属于这种情况。此外，在联合国实施干预的过程中，也会开展此类人道主义干预行动。例如，在进行索马里恢复希望行动时，联合国索马里行动的第一期行动就已经在进行之中了。最后，此类人道主义干预行动也会发生在联合国已经进行了长期的、实质性的干预行动之后。例如，在波黑的多国执行部队，以及后来接替联合国保护部队的稳定部队。与联合国保护部队不同的是，多国执行部队和稳定部队事先预想到，除了进行自卫之外，也可以为其他目的使用武力。　　在冲突进行的过程中采取制裁措施，是90年代和平行动发生质变的另一种方式。联合国成立以来的前45年里，虽然安理会仅实施了两次制裁（1966年制裁罗得西亚、1977年制裁南非），但在90年代，安理会却通过了五十余项有关制裁的决议。虽然安理会对伊拉克（1990年）、利比亚（1992年）、苏丹（1996年）和阿富汗（1999年）实施的制裁，并不涉及和平行动问题，但是，在此期间通过的其他各项制裁均与和平行动有关。针对前南联盟（1991、1992和1998年）、索马里（1992年）、柬埔寨（1992年）、海地（1993年）、安哥拉（1993、1997和1998年）、卢旺达（1994年）和塞拉利昂（1997年）实施的制裁，都应被看做是此类制裁。　　建设和平　　和平行动在90年代所经历的质变，在一定程度上，是80年代末即已开始的一种趋势的进一步发展。这一趋势意味着，和平行动日益重视冲突结束后的建设和平的措施。这些措施直接处理两类问题：军事和政治问题。　　对90年代的和平行动而言，放弃在冲突进行期间占主导地位的军事文化，主要意味着要销毁战争期间使用的军事设备，实施排雷行动，确保志愿遣返战斗人员并确保其重返平民社会。　　在政治方面，建设和平措施意味着必须承担重建政治机构的多重任务——即使不包括民主，也要从长远的角度确立问责制、透明度与合法性。在不同程度上，这些措施包括，加强法治（比如通过训练和重建当地警察部队进行司法和刑事改革等方式）；通过对过去和现在的侵犯人权的现象进行监督和调查，加强对人权的尊重；为民主发展提供技术援助（包括帮助组织选举、支持新闻自由）；推动冲突解决及和解的手段。在一定程度上，成立特别国际法庭也可以属于政治措施之一。　　1991年以后进行的大多数和平行动，都具有建设和平的一个或数个军事和机制性的因素，例如：联合国萨尔瓦多特派团、柬埔寨过渡时期联合国权力机构、联合国安哥拉核查团第二和第三期行动、联合国西撒哈拉全民投票特派团、联合国莫桑比克行动、第二期联合国索马里行动、联合国波黑特派团、联合国科索沃特派团、联合国东帝汶过渡行政当局。如果说90年代初设立的特别国际法庭仅针对前南斯拉夫和卢旺达，那么后来，国际刑事司法审判也成为塞拉利昂和东帝汶冲突后重建努力的一个工具。　　二、评估和平行动：并不如意的结果　　仔细研究后就会发现，和平行动在90年代经历的量的增加和质的变化，并不像其给人留下的第一印象那么深刻，其调动的资源和产生的结果也是相当有限的。　　集体安全及其资源不足　　把联合国恢复和平的努力，同成员国——尤其是主要成员国——在自身利益和任务上的投入进行对比，就会发现联合国恢复和平的努力依然处在边缘的位置。　　军队的配置　　首先，在90年代，联合国重要成员国在大多数情况下为和平行动提供的部队数量极少，远远低于他们自身的综合国力。例如，英国在1994年向联合国和平行动提供了3800人，法国5200人，美国1 000人。与此形成对比的是，英国现役军人和文职人员总数为40.6万人，法国61.4万人，美国276万人。也就是说，英国向联合国派遣的军事人员占其总兵力的0.9％，法国为0.8％，美国还不到0.04％。这使和平行动患上了两个“慢性病”：人员部署上的滞后和所部署的部队人员不足。　　财政承诺非常有限　　各国的国防预算与其划拨给联合国和平行动的资金之间存在的差异，进一步表明，成员国对和平行动所作的承诺是有限的。90年代，联合国在和平行动上的总支出为199亿美元，而1991至1999年间全球的军费开支总额却高达约6.9万亿美元。为应对90年代出现的危机，成员国向联合国提供的资金只相当于各国政府军费总额的0.3％。90年代，和平行动平均每花掉1美元，各国军费即花掉349美元。即使对于那些为和平行动作出很大贡献的西方大国，这一比例依然严重地向国内军费倾斜。在这一方面，首当其冲的便是历史上的军费第一大国：美国。1991至1999年间，美国联邦国防预算约为2.5万亿美元，高出联合国维和总预算125倍。在90年代和平行动开销最大的1994年，美国向维和行动提供的经费据估算约为10.8亿美元，而其自身国防开支却高达3136亿美元。同年，法国向维和行动提供的经费据估算约为1.5亿美元，而其自身国防开支却高达426亿美元。英国向维和行动提供的经费据估算约为2.3亿美元，而其自身国防开支却高达427亿美元。也就是说，联合国和平行动每花掉1美元，美国便为自身国防花掉290美元，法国为282美元，英国为182美元。　　……

内容概要

　　让-马克·夸克（Jean-Marc Coicaud），巴黎索邦神学院政治学-法学博士、巴黎政治学院法国国家博士，曾任哈佛大学国际研究中心、哲学系和法学院研究员，巴黎大学副教授，纽约大学法学院全球事务研究员；法国外交部文化专员、欧洲议会（财政委员会）立法助手，美国和平研究所高级研究员，1992—1996年间担任联舍国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利的演讲撰稿人。现任联合国大学驻纽约联合国总部办事处主任，联合国系统学术委员会董事会成员。　　主要著作有《无处可寻的独裁式民主》（1996）、《合法性与政治——政治权力和政治责任研究的补充》（2002），《转型中的权力：国际秩序的和平变革》（合著，2001）、《行动中的道德》（2007）、《超越国家利益》（2007）等。

书籍目录

序言鸣谢导论第一章　20世纪90年代和平行动的范围和局限一、和平行动从量变到质变二、评估和平行动：并不如意的结果第二章　联合国作为国际官僚机构的缺点一、联合国的政治缺陷及其对和平行动的影响二、联合国的政治缺陷及其对和平行动造成的损害第三章　国际政治与进退两难的团结一、从加强国际团结到国际团结的局限性二、人道主义危机与国际团结的两难处境第四章　克林顿的外交政策及国家利益与国际利益的困惑一、克林顿的暂时性国际主义二、克林顿国际主义同美国国会和军方的分歧三、美国的优势地位对和平行动的影响第五章　布什的外交政策和国际团结的边缘化一、国家安全同多边主义原则和团结之间的矛盾二、伊拉克是布什外交政策构想的试验物三、布什的外交政策构想与未来的国际秩序第六章　迈向国际法治一、国际法治与团结的公共政策二、（民主）赋权的多边规范与加强国际团结三、国际参与方各国际团结的加强四、变革美国领导作用的必要性结论：从国际团结到国际安全，从国际安全到国际团结

编辑推荐

　　目前联合国在全球实施16项维和行动。决定实施维和行动的力量是什么？迄今维和行动的利弊得失又如何？

作者简介

作者长期在联合国系统工作，掌握了许多第一手资料。本书从西方国家驻联合国官员的新颖视角出发，以冷战后联合国维和行动的演变为切入点，结合人道主义事务在联合国议程中的地位，剖析了联合国内部各大力量的互动情况，勾勒了联合国运作的总体轮廓，特别是冷战结束以来世界和平的形势。

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