中央情报局的秘密活动

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水门事件之前，国会对ＣＩＡ的监督是零乱 的。那段时期只有很少议员了解ＣＩＡ的情况及国会监督ＣＩＡ的程序。理论上监督ＣＩＡ的国会机构是参众两院的拨款和军事委员会及小组委员会，但它们很少使用其监督权力。如参院监督ＣＩＡ的小组委员会在１９７０年根本没有开会。实际上它们的监督职能都在委员会和小组委员会主席手中。他们通常是资格较老和保守的议员，不想认真监督ＣＩＡ。国会通常给ＣＩＡ较多的拨款，而不管拨款的使用。事实上知道拨款的具体数目的议员也为数很少。出于保密的理由，这些拨款往往混 在国防部为主的政府其他部门的预算中。ＣＩＡ也常常将其隐蔽行动隐而不告国会。如１９６３年到１９７４年间前述各种小组审批的ＣＩＡ采取的３３项隐蔽行动中，ＣＩＡ只向国会简要介绍过其中８项。〔8〕

水门事件后，国会似乎准备对ＣＩＡ的国内外活动作一全面调查并加强监督。如调查ＣＩＡ活动的参院的丘奇委员会和众院的派克委员会就是在这种气氛中成立的。国会在１９７４年通过的“休斯—瑞安修正案”要求ＣＩＡ局长“及时”通知国会ＣＩＡ采取的隐蔽行动。〔9〕参众两院还分别于１９７６年和１９７７年成立了情报委员会。按规定这两个委员会有对ＣＩＡ的拨款权、立法权和监督权。１９８０年通过的“国家安全法”还规定美国政府在采取任何“重大情报活动”之前应通知该两委员会，但总统也可以免去这种预先通知，不过他须在以后向委员会解释他这样做的原因。〔10〕

可见在水门事件爆发之后，国会对ＣＩＡ的监督比在此之前要更严格些。然而总的来看，国会对ＣＩＡ的监督仍然不算严。某些国会委员会的成员同过去一样，不愿过多过问ＣＩＡ的活动。某些成员为避免在隐蔽活动方面与ＣＩＡ进行合作的嫌疑而不很愿意接受ＣＩＡ的情况介绍。行政部门、ＣＩＡ也像过去一样，以安全保密为由而不大情愿向国会提供情报及隐蔽行动方面的情况。如１９８４年ＣＩＡ局长凯西是在ＣＩＡ已在尼加拉瓜港口布雷后才将此事简略地告诉了国会情报委员会成员，连参议院情报委员会主席巴里·戈德华特也是在报上已披露此事后才得知此事的。〔11〕另外，除１９４７年的和１９８０年的国家安全法等少数几个含有模糊词句的法定文件之外，国会委员会仍缺乏一个清晰的、可以引以为据而对ＣＩＡ进行监督的法令。国会确曾打算制订这样一个法令，但后来由于美国驻伊朗大使馆被占和苏联侵略阿富汗等事件的发生，国会制订一个这样的法令的努力受到大大削弱。

而美国各级法院向来不愿过多过问包括ＣＩＡ的活动在内的美国涉外事务。从１９４７年ＣＩＡ成立到１９７５年期间，美国各级法院只作出了七个与ＣＩＡ直接有关的司法裁决，〔12〕而且其中任何一个裁决都对ＣＩＡ的活动没有实质影响。

ＣＩＡ的活动的秘密特点使其不像美国的其他对外活动那样受新闻界和舆论界的牵制。中央情报局的活动一旦暴露，总统等人也能声称对其不知情而推卸责任。此即ＣＩＡ活动的“巧言否认”（“plausible denial”）特点的一个表现。如在调查ＣＩＡ６０年代暗杀卡斯特罗的企图时，前ＣＩＡ局长赫尔姆斯坚持说肯尼迪总统等人未曾授权ＣＩＡ暗杀卡斯特罗，但他认为暗杀卡斯特罗是符合当时的美国外交政策的。〔13〕

总之，由于ＣＩＡ的活动所受的监督和制约较小，使得总统等人可以绕开多方牵制，使用ＣＩＡ这个便利的工具。

ＣＩＡ活动的“巧言否认”的特点还使美国政府能在国际社会中减轻所受到的谴责。美国前总统福特曾说：“特别行动（指隐蔽行动。——本文注）是那些支持美国外交政策目的，促进美国官方的对外计划和政策的活动，它们的计划和实施的方式使美国政府的参与不是显而易见的和可以不被公开承认的。”

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