行政伦理学

章节摘录

书摘    政府行政部门越来越被严重地卷入管理这些不同利益的问题当中。因为，即使有了联邦政府提供的复杂的政治陈述，人们仍然觉得他们的喜好、需要和问题没有得到应有的重视。他们倾向于同那些和自己有着同样利益的人结成志愿社团，在决策过程的每一阶段，即从有关选举的政策到立法程序直至政策实施阶段，申述自己的建议和要求。肯尼斯·迈耶(Kenneth Meier，1979)指出，大多数这样的社团对行政机构在决策中的关键性作用早就心知肚明，他们知道大部分立法建议就出自于行政机构，而且在贯彻实施过程中也受到行政机构多方面的影响。    利益团体理论者卡尔霍恩等已经指出(calhou，1953；Bentley，1949；Truman，1951)，这些公民组织的出现对于现代政体中的民主性表达十分必要。在像美国这样一个具有大量特殊性的多元化的巨型社会中，创制一个能代表那些变动不居的利益的正规的政府机制是不可能的。允许这些社团都组织起来并让他们的要求在管理过程中都得到体现，既是有效的也是切实可行的。(Ornstein and Elder，1978)    然而，与上述观点不同，帕伦特(Parenti，1970)提出一个严隶的问题。他认为，所有的重大利益都能以组织成社团的形式进行表达。他在新泽西州致力于组织一个低收入者社团，并对其进行案例研究,得出的结论是：只有那些拥有相当的经济财产的人才能通过利益社团的活动有效地让政府听到自己的声音。公民必须克服困难才能影响公共决策，我(Cooper，1979)和其他学者，如布坎南和塔洛克(Buchanan and Tullock，1962)、沃伦和韦施勒(warrenand Weschler，1975)，将这种困难称之为“参与成本”。    公共行政人员在减少和降低这笔参与成本中发挥着最重要的作用。他们和他们所就职的组织处理着一系列的规定好了的公共服务事务。对于服务政策的出台，行政人员具有很大的潜在影响力，并在实际处理过程中，常常拥有相当大的自由裁量权。在处理现代社会的多元利益时，行政管理的创新精神对于政府的有效运转至关重要。现代社会尤其是当今城市化工业社会中的利益表达需要公共行政人员的积极参与。他们能够在公民和民选官员之间建立联系，这对于全国、各州、县甚至市政府来说都是至关重要的。因为这些地方的人口在过去50年中有了持续的大量的增加。    然而，20世纪的前75年，公共行政的趋势是：赋予标准化服务很高的价值，而对社会的多元化现象反应迟钝(Caro，1975)。从韦伯、威尔逊、古德诺、怀特，到久利克和厄威克(Gulick and Urwick)，这种观念得到了相当连续的发展，即公共行政人员的任务就是运用一般科学原则有效地执行政策。该观念不承认社会和文化的多样性对于行政原则的明显影响作用。一般的行政管理方法加上对效率的强调一起造成了标准化公共服务趋势的形成。类似于流水线生产这样的规模效益理念似乎是行之有效的，“如果你能采取一个最好的办法教育孩子，那么你在单一的行政机构中教育的孩子越多，公共教育的效率就越高”。这样的假说体现的思想是：公共行政的特征使它有助于提供公共服务。当然，中央集权已经是一种标准化的合乎逻辑的伴随物，尤其是在“罗斯福新政”时期、第二次世界大战时期及战后时期。    另一个有助于标准化服务趋势形成的因素是官僚主义的假定，即认为同等对待就是公平(Cooper，1979)，如果同等地对待每一个人，那么就是公平地对待每一个人。在19世纪后期、20世纪初期的整个美国进步运动时期，这种假定似乎占据了主导地位。进步运动支持者反对特殊优惠、提供资助和族阀主义(即重用亲戚)等这些腐蚀政府机制的做法，要求同等对待所有的公民和政府组织雇员。“大公无私”就是公共行政人员履行职责的方式。好的政府被理解成就是标准化的政府，反之，标准化的政府也就是好的政府和有效率的政府。    只是在近期，我们才开始意识到这种做法是不切合实际的也是行不通的。因此需要用一个更为系统的观点来看待公共行政代理机构和公民之间的关系。如果政府行政机构要保持运行畅通和有效，必须在复杂多变的环境中将自身视作开放的体系。公民作为环境的最重要的组成部分，一定不能被忽视、甚或在有来自社团利益的压力的情况下做出不情愿的让步。而且，体系的指导者和管理者必须具有创新性行为素质，以确保能够洞察来自环境的影响，满怀信心地尽可能降低或减少参与成本。    这种与社会环境之间的动态的相互作用可以使不同系列的公共服务和公共产品的传送方式更加有效，甚至可以将服务和产品送到更为基层的地方比如邻里(参见贝里、波特尼和汤普森(Berry，Pottney and Thompson)，1991年有关邻里关系治理的研究)。所有这些在短期看来似乎是缺乏秩序因而没有效率的，但却意味着更有效地适应了多元化的现代社会环境。它可能是放弃有限范围的效率，即放弃个别组织生产的局部最优化，但却可以保证整个民主政府系统更广泛的有效运作(Bennis，1996)。    与现代化对公共行政的第三个方面的影响相关的伦理关怀是社会公平。应该重新审视那种认为同等对待就是公平对待的假说。如果公民成员事实上并不一样，而且品性、需求、喜好和背景迥异，那么仍然要求同等对待他们就是不公平的了。    在标准化的影响下，不公平通常在公共组织的实践中被制度化了。因为，标准化方法的采用，越来越成为对某一人群(通常是人口中的主体人群)有利的主要原因。结果，所谓的标准化公民服务调查通常就是将有利于白人、盎格鲁一萨克森人和新教徒的准则作为标准。公共教育课程的设置围绕着这样的假定，即有利于英语世界的、核心家庭出身的中产阶级的后代。房屋住宅法也是把理想化的、时新的建筑结构当作标准，而对不同情况以及老式居住区的要求抱有偏见。    社会公平的实现要求公共组织采取应对措施，即尽可能满足公民的需要、喜好和要求。由于每个人在这些方面都不尽相同，公共行政人员需要一套技术来促使公民对组织机构决策的影响，也需要技巧使用这些技术并保持对社会决策环境的准确评估。这种能力于是就会使这种想法成为可能，即：使一系列服务及服务的传送方式符合作为组织构成部分的团体的要求。    这不是简单地力图获取委托人更多满意的实用主义做法。尽管它也注重以更加令人满意的方式提供公共服务，但更为根本的是，它公平地对待公民。而且，从某种意义上说，在现代工业社会，全面实现公民权利应当包括具有消费公共服务的能力。沃伦和韦施勒认为，在这样的社会里，公民权的范围大大超出了宪法权——这一被正式认定为公民特权的权利。他们强调，如果服务是以一种高成本的方式提供，使得公民无法消费得起的话，那么完整的公民权就被剥夺了。    沃伦和韦施勒给“消费成本”下的定义是：时间、精力和金钱的增加量必须由公民一消费者加在公共产品或服务上以使它们可供消费。如果一个人必须步行或驱车三英里才能到达最近的公共汽车站，这种旅途成本必须被加在车票费用上以使公汽服务消费成本精确化。这样，如果服务被标准化，公共服务的消费成本分配就会与财产不相适应。公共服务分配的公正性就实现不了，甚至连接近这个目标也困难。   ……

媒体关注与评论

《公共行政与公共管理经典译丛》总   序《公共行政与公共管理经典译丛》    在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。    公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现巳有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。    出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，内容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领域最著名的教授，他们在自己的研究领域多次获奖，享有极高的声誉。(2)公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及到如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。    总的来看，这套译丛体现了以下特点：(1)系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。……

内容概要

特里·L·库珀（Terry L. Cooper）是美国著名的行政伦理学专家，现为南加州大学公共管理学院“公民与民主价值”专业教授。库珀教授曾在美国公共行政学会“职业标准与伦理学委员会”工作，1988-1989年，他在香港中文大学讲学，并致力于“香港高级公务员对于1997年回归中国大陆的先期反映”问题的研究。库珀教授的研究范围还包括公民参与、美国传统中的公民权等。他的著作《行政伦理手册》（1994年）奠定了其在该领域的著名专家地位，并被我国学者所熟知：《行政伦理学》一书更使其蜚声海内外。

书籍目录

第1章  理解伦理决策    1．1  伦理问题    1．2  作为一种积极过程的伦理学    1．3  伦理思考层次    1．4  决策模式    1．5  摘要第1部分  行政人员伦理学第2章  现代与后现代社会中的公共行政——行政伦理学的背景    2．1  后现代世界中的现代性问题    2．2  公共行政的含义    2．3  政治理论与行政伦理第3章  行政责任——行政伦理学的关键    3．1  客观责任    3．2  主观责任    3．3  “如何处理卡迈克尔夫人问题”第4章  责任的冲突——行政伦理学的困境    4．1  权力冲突    4．2  角色冲突    4．3  利益冲突    4．4  摘要第2部分  行政组织伦理学第5章  维持公共组织中的负责任行为 ——两种方法    5．1  两种方法    5．2  外部控制    5．3  内部控制    5．4  关于人类本性的假说第6章  整合组织规范、结构与伦理    6．1  内部控制和外部控制之间的冲突    6．2  负责任行为的构成要素    6．3  “有事生非”——纠正……

作者简介

《行政伦理学》一书自1982年初版以来，深受美国公共行政人员的欢迎，被美国公共行政学会评为公共管理学科使用最为广泛的教材。本书是最新的第四版，库珀教授在原版的基础上增加了新的内容，并提出了行政伦理学的一种新的“设计的方法”，即行政人员和行政机关在面对内外部压力时，应该如何采取负责任的行政行为；描述了在后现代境域中，公共组织如何面对新的挑战和解决新的问题以及行政伦理学理论与正在兴起的委托—代理理论之间的关系。

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