透视大部制改革

内容概要

前  言



到2010年，随着2008年国务院机构改革两年多的逐步推进，以及各省市自治区机构改革的不断跟进，党的十七大和十七届二中全会确定的近五年行政管理体制改革的进程基本过半。人们关注这一轮改革的目光自然会投向过程与目标的联系上，并在相关性中求证改革的实效。党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后5年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。”经过两年多的改革，政府职能转变与“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”要求是否吻合，政府机构改革与“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”的要求对接，依法行政和制度建设与“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”的要求是否衔接，是当前研究行政管理体制改革和政府管理创新必须回答的问题。

为了解这些问题在各级政府改革实践中的被涉及、被体现、被落实的状况，以深入研究我国行政管理体制改革的目标模式和实践走向，2010年7～9月，我们课题组开展了第三轮全国性实证调研。这轮调研选取了11个省市自治区，主要任务有三个：一是调研工信、交通、人社、住建、环保五个系统实施大部制的现状及效果；二是调研各级政府在机构调整、职能转变、依法行政和制度建设方面的进展；三是调研部门利益和行政割据在各级政府运行中的表现，目的是全面了解2008年至今，各级政府根据党的十七大和十七届二中全会有关精神，在推进行政管理体制改革中做了什么，取得了哪些成果，取得的成果对实现政府创新和优化政府管理有什么效应，改革的实施在哪些方面与党的十七大和十七届二中全会要求存在差距，以及存在差距的原因，使我们对这一轮改革的进程和走向有一个阶段性了解，并对进一步推进改革提出一些建设性意见。

这一轮调研是我们课题组开展全国性调研三部曲的第三部，与前两部具有明显不同特点。如果说，2007年第一轮涵盖13个省市的全国性调研是着力于“面”的调研，即从平面与立体相结合的角度侧重了解各级政府的基本现状，2009年第二轮涵盖12个省市的全国性调研是着力于“点”的调研，即从个性与共性相结合的角度侧重了解政府改革的典型，那么，2010年涵盖11个省市自治区的第三轮调研则是着力于“点面结合”的调研，即从纵断面与横断面相结合的角度了解政府改革的成效。这一轮调研的特点，集中体现在五个对比上：一是的矢对比，即在各级政府实施的改革措施与党的十七大和十七届二中全会要求之间进行对比；二是系统对比，即在工信、交通、人社、住建、环保五个系统的改革之间进行对比；三是层级对比，即在国务院与地方各级政府改革之间进行对比；四是项目对比，即在职能转变、机构改革与依法行政和制度建设之间进行对比；五是地区对比，这一轮调研是第一次对五个少数民族自治区政府改革状况开展集中调研，即在少数民族自治区与其他地区政府改革之间进行对比。在这一轮调研中，课题组与各级政府负责人个别访谈21次，25人，与各级政府部门负责人、公务员、企业事业单位代表、群众代表进行座谈28次，359人，在1880名公务员中开展了问卷调查，形成了63万字访谈文字材料，收集到各级政府有关改革的文字材料378份。

通过开展深入细致的调研，我们课题组在掌握大量具体实证材料的基础上，对全国各级政府2008年以来推进改革的实际状况形成了比较全面的了解。我们认为，在党中央和国务院的统一部署下，通过各级党委和政府的共同努力，新一轮行政管理体制改革和政府管理创新在整体上推进顺利，实施平稳，全国县以上各级政府机构改革方案均已基本落实，调整后的机构运行正常，各级政府致力于加快职能转变的步伐，积极探索新的政府职能的实现方式，依法行政和制度建设前所未有地得到各级政府的高度重视，突破性举措和标志性成果不断涌现，行政管理体制改革取得了明显成效。但是，我们也看到，改革还存在诸多需要认真关注和解决的问题，比如，大部制改革在机构合并和部分职能调整上成效明显，而机构的运行机制仍然不够顺畅，职能的全面整合仍然没有到位；依法行政和制度建设在整体上滞后，跟不上政府创新和发展的步伐；五级政府之间，不同地区之间改革的状况发展不平衡，改革的势头在政府层级间呈越往基层越弱的状态，在地区政府间呈现越往欠发达地区越弱的状态；尤其是在新疆、西藏、内蒙三个具有特殊区情和特殊战略意义的少数民族自治区，推进机构改革，既要积极，又要慎重，既要体现全国一盘棋，又要凸显地区特点，使机构改革有利于解决本地面临的实际问题，有利于促进本地经济社会又好又快发展，必须认真对待。2008年以来行政管理体制改革的进程，受到学界和实务界的共同关注，关注的焦点是实际效果究竟怎样，在五年计划几乎过半的时候，对改革的进程和效果进行实证描述，以对应大家的关注和后续的研究，具有十分重要的意义。

本书基于这一需要，将我们课题组第三次全国性调研的成果和思考发表出来，为各方面研究深化我国行政管理体制改革提供实证素材。全书分为四部分，第一部分为大部制实施状况实证研究，包括调研国务院住建部和贵州省住建部门形成的住建系统大部制改革报告，调研国务院环保部和内蒙环保部门形成的环保系统大部制改革报告，调研国务院交运部和重庆市交通部门形成的交通运输系统大部制改革报告，调研宁夏经济与信息化部门形成的工信系统大部制改革报告，调研西藏人社部门形成的人社系统大部制改革报告。第二部分为政府机构调整、职能转变实证研究，包括调研中编办形成的机构改革与职能调整情况报告，调研新疆维吾尔自治区形成的机构设置、职能配置、行政运行及改革创新现状调研报告，调研成都市形成的城乡统筹改革调研报告。第三部分为政府制度建设与依法行政实证研究，包括广西壮族自治区制度建设调研报告、山东省依法行政调研报告。第四部分为专项问题实证研究，包括调研湖南省形成的部门利益情况报告和调研江西、河北两省形成的省管县改革和驻京办改革报告。

石亚军

2011年3月

书籍目录

目录

前  言………………………………………………………………………………(I)

第一章  大部制实施状况实证研究………………………………………………(1)

第一部分  住房与城乡建设系统大部制改革调研报告

——以国务院住建部和贵州省住建厅为例………………………(2)

一、调研目标………………………………………………………(2)

二、调研过程………………………………………………………(3)

三、主要收获………………………………………………………(4)

四、总体分析………………………………………………………(4)

五、主要问题………………………………………………………(13)

六、对策建议………………………………………………………(18)

七、附件……………………………………………………………(22)

第二部分  环境保护系统大部制改革调研报告

——以国务院环保部和内蒙古自治区环保厅为例………………(23)

一、调研目标………………………………………………………(24)

二、调研过程………………………………………………………(27)

三、主要收获………………………………………………………(29)

四、总体分析………………………………………………………(29)

五、主要问题………………………………………………………(48)

六、对策建议………………………………………………………(50)

七、附件……………………………………………………………(53)

第三部分  交通系统大部制改革调研报告

——以国务院交通部和重庆市交通厅为例………………………(64)

一、调研目标………………………………………………………(64)

二、调研过程………………………………………………………(65)

三、主要收获………………………………………………………(67)

四、总体分析………………………………………………………(68)

五、主要问题………………………………………………………(81)

六、对策建议………………………………………………………(85)

七、附件……………………………………………………………(90)

第四部分  工业与信息化系统大部制改革调研报告

——以宁夏回族自治区经信委为例………………………………(100)

一、调研目标………………………………………………………(101)

二、调研过程………………………………………………………(103)

三、主要收获………………………………………………………(104)

四、总体分析………………………………………………………(105)

五、主要问题………………………………………………………(114)

六、对策建议………………………………………………………(117)

七、附件……………………………………………………………(119)

第五部分  人力资源与社会保障系统大部制改革调研报告

——以西藏自治区人社厅为例……………………………………(126)

一、调研目标………………………………………………………(126)

二、调研过程………………………………………………………(127)

三、主要收获………………………………………………………(128)

四、总体分析………………………………………………………(129)

五、主要问题………………………………………………………(132)

六、对策建议………………………………………………………(136)

七、附件……………………………………………………………(137)

第二章  政府机构调整、职能转变实证研究……………………………………(149)



第一部分  机构改革与职能调整情况调研报告………………………………(149)

一、调研目标………………………………………………………(149)

二、调研过程………………………………………………………(150)

三、主要收获………………………………………………………(150)

四、总体分析………………………………………………………(151)

五、主要问题………………………………………………………(159)

六、对策建议………………………………………………………(162)

第二部分  机构设置、职能配置、行政运行及改革创新的现状调研报告

——以新疆调研为中心……………………………………………(164)

一、调研目标………………………………………………………(164)

二、调研过程………………………………………………………(167)

三、主要收获………………………………………………………(168)

四、总体分析………………………………………………………(168)

五、主要问题………………………………………………………(175)

六、对策建议………………………………………………………(180)

第三部分  成都城乡统筹改革调研报告………………………………………(189)

一、调研目的………………………………………………………(189)

二、调研过程………………………………………………………(190)

三、主要收获………………………………………………………(191)

四、总体分析………………………………………………………(191)

五、主要问题………………………………………………………(203)

六、对策建议………………………………………………………(206)

第三章  政府制度建设与依法行政实证研究……………………………………(208)

第一部分  广西壮族自治区制度建设的调研报告……………………………(208)

一、调研目标………………………………………………………(208)

二、调研过程………………………………………………………(209)

三、主要收获………………………………………………………(211)

四、典型制度建设案例分析………………………………………(212)

五、主要问题………………………………………………………(246)

六、对策建议………………………………………………………(249)

第二部分  山东依法行政的调研报告…………………………………………(250)

一、调研目标………………………………………………………(250)

二、调研过程………………………………………………………(250)

三、调研收获………………………………………………………(251)

四、总体分析………………………………………………………(252)

五、主要问题………………………………………………………(261)

六、对策建议………………………………………………………(265)

第四章  专项问题实证研究………………………………………………………(267)

第一部分  中国行政管理体制改革中的“部门利益”问题

——以湖南调研为中心……………………………………………(267)

一、调研目标………………………………………………………(267)

二、调研过程………………………………………………………(269)

三、主要体会………………………………………………………(271)

四、总体分析………………………………………………………(272)

五、问题分析………………………………………………………(279)

六、对策建议………………………………………………………(285)

第二部分  江西河北两省“省直管县”改革调研报告………………………(288)

一、调研目标………………………………………………………(288)

二、调研过程………………………………………………………(291)

三、主要收获………………………………………………………(295)

四、总体分析………………………………………………………(295)

五、主要问题………………………………………………………(303)

六、对策建议………………………………………………………(308)

第三部分  驻京办问题研究

——基于江西河北两省调研的分析………………………………(316)

一、调研目标………………………………………………………(316)

二、调研过程………………………………………………………(319)

三、主要收获………………………………………………………(321)

四、总体分析………………………………………………………(322)

五、主要问题………………………………………………………(327)

六、对策建议………………………………………………………(333)

作者简介

中国行政管理体制改革从2008年开始至今，经过两年多的改革，中国行政管理体制改革的成效怎样，政府职能转变、政府机构改革以及依法行政和制度建设的情况如何，需要进一步的实证研究了解调查。2010年，十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，根据之一方案国务院开始了大部制改革。大部制改革就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，最大限度地避免职能职能交叉、政出多门、多头管理的现象，从而提高行政效率、降低行政成本。

大部制改革从中央国务院开始，地方政府和部门也进行了相关的大部制机构改革，那么改革进展的情况怎样，为了进一步了解这些问题在各级政府在改革实践中的情况，以及深入了解研究我国行政管理体制改革的目标模式和实践走向，2010年7月至9月以石亚军教授为首的课题组开展了全国性实证调研，而且调研选取了不同级别的政府部门、省市和部门开展了大部制改革的调研实践活动，形成了基于一首资料的调研报告，总结分析其改革的背景、成效、存在的问题即对策建议，为大部制改革的进一步深化提出了建设性的建议，为我国大部制改革具有重要的实践价值，对我国行政管理体制改革具有重要的参考价值和学术价值。

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